Einführung Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki, 1. August 1975 / Bayerische Staatsbibliothek (BSB, München)

Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki, 1. August 1975

Einführung

Als am 1. August 1975 in Helsinki die höchsten Repräsentanten aus 35 Staaten feierlich die Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) unterzeichneten, schien die ein gutes Jahrzehnt zuvor von den USA und der UdSSR begonnene Politik der Entspannung ihren Höhepunkt erreicht zu haben. Für die Sowjetunion war das Gipfeltreffen in der finnischen Hauptstadt der sichtbare Erfolg langjähriger Bemühungen: Bereits in den fünfziger Jahren hatte sie eine Konferenz über kollektive Sicherheit in Europa vorgeschlagen. Seinerzeit blieb der Vorstoß erfolglos, da die westlichen Adressaten darin nur einen Versuch sahen, die USA zum Rückzug aus Europa zu bewegen, die beginnende europäische Integration aufzuhalten und insbesondere die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das westliche Bündnis zu verhindern.

Mit der Bukarester "Deklaration über die Festigung des Friedens und der Sicherheit in Europa" vom 6. Juli 1966 und der Karlsbader Erklärung "Für den Frieden und die Sicherheit in Europa" vom 26. April 1967 richteten die Mitgliedstaaten des GlossarWarschauer Pakts an alle interessierten und ausdrücklich auch die neutralen Staaten in Europa das Angebot zur Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft und Handel, Wissenschaft, Technik und Kultur. Daneben stand die Forderung nach Anerkennung von Prinzipien wie Gleichberechtigung, Unabhängigkeit und Souveränität der Staaten, territoriale Integrität, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten, Gewaltverzicht, Streitschlichtung und friedliche Koexistenz. Vorgeschlagen wurden zudem die Auflösung der Militärbündnisse, die Aufgabe von Stützpunkten auf dem Territorium dritter Staaten und der Abzug fremder Truppen aus Europa, die Schaffung atomwaffenfreier Zonen, die Nichtverbreitung von Kernwaffen und das Verbot für Atommächte, solche Waffen im Konfliktfall einzusetzen. Der territoriale und politische Status quo in Europa sollte festgeschrieben werden durch Anerkennung der Grenzen und Anerkennung der DDR sowie die "Verhinderung des Zutritts der Bundesrepublik zu Kernwaffen in jeglicher Form", d.h. auch im Rahmen der GlossarNATO oder europäischer Verteidigungsstrukturen.

Konkrete Vorschläge für eine Sicherheitskonferenz, deren Zustandekommen unter Teilnahme der DDR für Moskau nach dem Urteil des Auswärtigen Amts "bereits ein Erfolg in der Substanz, ein spektakulärer Fortschritt bei der Fixierung des deutschen Status quo" gewesen wäre, folgten freilich zunächst nicht. Für die Ostblock-Staaten stand von 1967 bis hin zur Intervention in der Tschechoslowakei im August 1968 die Stabilisierung der sozialistischen Gemeinschaft im Vordergrund. Die westlichen Staaten konnten so bei der vorsichtig abwartenden Position bleiben, die sie zu den Vorschlägen der Warschauer-Pakt-Staaten eingenommen hatten. Mit dem "Harmel-Bericht" vom 13./14. Dezember 1967 legte die NATO ein Bekenntnis zur Förderung der politischen Entspannung in Europa ab mit dem Ziel, "eine gerechte und dauerhafte Ordnung in Europa zu erreichen, die Teilung Deutschlands zu überwinden und die europäische Sicherheit zu fördern". In der östlichen Konferenzidee sah sie aber vor allem ein Propagandainstrument, um den Status quo zu zementieren und die westliche Allianz zu spalten. In der Tat war die Wirkung der Konferenzidee in einigen der NATO-Mitgliedstaaten unverkennbar. Entspannung zwischen Ost und West sollte nicht länger Sache allein der Supermächte UdSSR und USA sein. Ähnlich wie Frankreich, das bereits eigene – bilaterale – Wege nach Osteuropa und insbesondere zur UdSSR suchte, setzten auch andere westeuropäische Staaten auf Kontakte zu osteuropäischen Partnern und sahen in einer Europäischen Sicherheitskonferenz (ESK) eine Möglichkeit, sich mit eigener Stimme in den Entspannungsprozeß einzuschalten.

Gegenüber der drohenden Aushöhlung der Geschlossenheit der Allianz erschien ein gemeinsames Auftreten auf einer Ost-West-Konferenz als das geringere Übel: Der gemeinsame Nenner im Bündnis lautete schließlich, daß eine ESK in der Zukunft sicher zustande kommen werde, aber gut vorbereitet sein müsse. Dies blieb auch die Devise, als die Mitgliedstaaten der Warschauer Vertragsorganisation mit dem "Budapester Appell" vom 17. März 1969 einen erneuten Vorstoß unternahmen und die Konferenzidee mit der finnischen Einladung vom 5. Mai 1969 zu Konsultationen über ein Vorbereitungstreffen sowie mit den von der Prager Außenministerkonferenz am 31. Oktober 1969 vorgelegten Entwürfen zu Gewaltverzicht und Zusammenarbeit erstmals konkretere Formen annahm.

Was unter guter Vorbereitung zu verstehen war, orientierte sich insbesondere an der Entwicklung der Deutschland-Frage. Auch der "Budapester Appell" machte klar, daß das Ziel einer ESK für die osteuropäischen Staaten die Festigung des Status quo in Europa und damit vor allem bezüglich Deutschlands blieb: Unmißverständlich hatten sie "die Unantastbarkeit der in Europa bestehenden Grenzen, darunter der Oder-Neiße-Grenze sowie der Grenze zwischen der DDR und der westdeutschen Bundesrepublik, die Anerkennung der Existenz der DDR und der westdeutschen Bundesrepublik" zu "Hauptvoraussetzungen für die Gewährleistung der europäischen Sicherheit" erklärt und hinzugefügt: "West-Berlin hat einen besonderen Status und gehört nicht zu Westdeutschland."

Für die Bundesrepublik aber mußte es darum gehen, genau diese Fragen bereits im Vorfeld zu klären. Eine Europäische Sicherheitskonferenz durfte sich nicht zu einer Art Ersatz-Friedenskonferenz über Deutschland entwickeln bzw. – wie Außenminister GlossarBrandt es am 7. Mai 1969 in Hamburg formulierte – "durch eine übersteigerte Vorführung deutscher Querelen von ihren eigentlichen Aufgaben abgelenkt" werden. Das atlantische Bündnis stellte sich hinter diese Position: Ungeachtet bereits laufender bündnisinterner Überlegungen, wurden in der Folgezeit multilaterale Vorbereitungsgespräche über eine Sicherheitskonferenz von Fortschritten bei der "Verbesserung der Berlin-Situation" und in den Verhandlungen der Bundesregierung mit der UdSSR und Polen bzw. später auch der DDR abhängig gemacht. Weitere Forderungen waren die Teilnahme der USA und Kanadas sowie die Einbeziehung von Themen wie größere Freizügigkeit für Menschen, Ideen und Informationen, Zusammenarbeit in den Bereichen Kultur, Wissenschaft und Umwelt sowie gegenseitige und ausgewogene Truppenverminderungen (Mutual and Balanced Force Reductions = MBFR).

Mit dem Einverständnis der Warschauer-Pakt-Staaten zur Teilnahme der nordamerikanischen NATO-Partner, der unter rumänischem Druck erteilten Zusage, daß es keine Beschränkung der Tagesordnung einer Konferenz über europäische Sicherheit geben solle, dem Abschluß der Verträge zwischen der Bundesrepublik und der UdSSR (12. August 1970) bzw. Polen (7. Dezember 1970), dem Abschluß eines ersten SALT-Abkommens am 26. Mai 1972, der am 3. Juni 1972 vollzogenen Unterzeichnung des Schlußprotokolls zum Vier-Mächte-Abkommen vom 3. September 1971 über Berlin und der Aufnahme der GlossarBahr-GlossarKohl-Verhandlungen über einen Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR am 15. Juni 1972 waren aus westlicher Sicht fast alle Voraussetzungen für vorbereitende Gespräche zu einer Sicherheitskonferenz erfüllt.

Grundsätzliche Zustimmung zu MBFR-Gesprächen, deren Relevanz für die europäische Sicherheit auf der Hand lag, hatte Generalsekretär GlossarBrežnev am 14. Mai 1971 in Tiflis signalisiert; allerdings wollten die Warschauer-Pakt-Staaten das Thema getrennt von bzw. erst im Anschluß an die Sicherheitskonferenz erörtern. Während eines Besuchs des amerikanischen Außenministers GlossarKissinger vom 10. bis 14. September 1972 in Moskau wurde schließlich vereinbart, parallel zur Vorbereitung der Sicherheitskonferenz MBFR-Sondierungsgespräche durchzuführen. Damit war auch die letzte Vorbedingung der NATO-Mitgliedstaaten für die "Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa" (KSZE) erfüllt. Am 22. November 1972 trat in Dipoli nahe Helsinki die Vorbereitungskonferenz zusammen, die in vier Runden (28.11. bis 15.12.1972; 15.1. bis 9.2.1973, 28.2. bis 6.4.1973 und 25.4. bis 8.6.1973) Empfehlungen für die KSZE erarbeitete.

Nach einem französischen Vorschlag sollte die KSZE in drei Phasen ablaufen: 1) einer Außenministerkonferenz, die Verfahrensregeln, Tagesordnung und Aufgabenstellung für die weitere Arbeit in Kommissionen festlegen sollte; 2) einer Kommissionsphase; 3) einer Schlußphase, über deren Ebene im Laufe der Arbeiten zu entscheiden war und in der die erstellten Dokumente verabschiedet werden sollten. Die zahlreichen Themenvorschläge wurden in den Schlußempfehlungen der Vorbereitungskonferenz vom 8. Juni 1973 vier "Körben" zugeordnet, mit denen sich die Kommissionen befassen sollten: I. Fragen der Sicherheit in Europa; II. Zusammenarbeit im Bereich der Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Umwelt; III. Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen; IV. Folgen der Konferenz. Schließlich wurden Verfahrensregeln formuliert, in denen u.a. festgelegt wurde, daß die KSZE "außerhalb der militärischen Bündnisse" stattfinden und Beschlüsse durch Konsens, d.h. dann gefaßt würden, "wenn kein Vertreter einen Einwand erhebt und diesen als Hindernis für die anstehende Beschlußfassung qualifiziert". Dies eröffnete auch kleineren Staaten erhebliche Einflußmöglichkeiten, wie etwa Malta, das auf dieser Grundlage von ihm gewünschte Formulierungen zur Mittelmeer-Erklärung durchzusetzen vermochte.

Nachdem die Außenminister der teilnehmenden Staaten auf einer Konferenz vom 3. bis 7. Juli 1973 in Helsinki die Schlußempfehlungen verabschiedet hatten, begann am 18. September 1973 in Genf die Kommissionsphase. Hier bestand die gerade begonnene Europäische Politische Zusammenarbeit der GlossarEG-Mitgliedstaaten mit gemeinsam vertretenen Positionen und Vorschlägen ihre Nagelprobe, wie auch die Kooperation der NATO-Partner weitestgehend reibungsfrei funktionierte. Fast zwei Jahre lang wurde entsprechend der Aufgabenstellung in drei Kommissionen, elf Unterkommissionen und mehreren Arbeitsgruppen über Vorschläge diskutiert und um konsensfähige Formulierungen gerungen.

Zu Korb I (Fragen der Sicherheit) bemühte sich eine Unterkommission um die Erklärung über die bereits in den Schlußempfehlungen genannten Prinzipien zwischenstaatlicher Beziehungen: souveräne Gleichheit und Achtung der der Souveränität innewohnenden Rechte; Enthaltung von der Androhung oder Anwendung von Gewalt; Unverletzlichkeit der Grenzen; territoriale Integrität der Staaten; friedliche Regelung von Streitfällen; Nichteinmischung in innere Angelegenheiten; Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Gedanken-, Gewissens-, Religions- oder Überzeugungsfreiheit; Gleichberechtigung und Selbstbestimmungsrecht der Völker; Zusammenarbeit zwischen den Staaten; Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen nach Treu und Glauben.

Eine weitere Unterkommission widmete sich der Abfassung eines Dokuments über vertrauensbildende Maßnahmen. Zudem befaßte sich eine Sonderarbeitsgruppe mit einem umfangreichen Entwurf der Schweiz zur friedlichen Streitschlichtung und dem rumänischen Vorschlag einer Gewaltverzichtsvereinbarung; beide fanden unter dem Titel "Fragen der Verwirklichung einiger der vorstehenden Prinzipien" Erwähnung in der Schlußakte, wobei der Schweizer Entwurf Gegenstand eines Expertentreffens im Rahmen der Konferenzfolgen sein sollte.

Zu dem Wirtschaftsfragen enthaltenden Korb II berieten fünf Unterkommissionen über Handelsaustausch, industrielle Kooperation, Zusammenarbeit in Wissenschaft und Technologie, bei Umweltfragen bzw. auf anderen Gebieten. Vier Unterkommissionen zu Korb III versuchten, höchst unterschiedliche Vorstellungen zu menschlichen Kontakten, Informationsaustausch sowie Zusammenarbeit im kulturellen und im Bildungsbereich auf einen Nenner zu bringen. Arbeitsgruppen befaßten sich mit Fragen der Sicherheit im Mittelmeerraum, die am Ende in einer Erklärung im Anschluß an Korb II abgehandelt wurden, und mit den Konferenzfolgen (Korb IV).

Das Ergebnis dieses in der Diplomatiegeschichte einzigartigen Unternehmens war die umfangreiche Schlußakte vom 1. August 1975. Sie sollte, wie es Staatspräsident GlossarGiscard d’Estaing formulierte, kein Friedensvertrag, aber "ein Abkommen für den Frieden" sein. In der Tat handelte es sich nicht um einen völkerrechtlich bindenden und ratifizierungsbedürftigen Vertrag, und in den Schlußbestimmungen wurde die Akte ausdrücklich als "nicht registrierbar nach Artikel 102 der Charta der Vereinten Nationen" bezeichnet. Die Übermittlung als offizielles Dokument an alle GlossarUNO-Mitglieder, die beabsichtigte weite Verbreitung der Schlußakte in allen Teilnehmerstaaten und nicht zuletzt die mit Unterschrift ihrer höchsten Repräsentanten verbriefte Entschlossenheit, "in Übereinstimmung mit den Bestimmungen in den oben aufgeführten Texten zu handeln", sorgten freilich für hohe Verbindlichkeit.

Die Schlußakte folgte der durch die Kommissionen und Unterkommissionen vorgegebenen Struktur: Der Präambel folgten – jeweils wieder mit einer Präambel eingeleitet – die den Körben entsprechenden Dokumente und Erklärungen. Der mit "Fragen der Sicherheit in Europa" überschriebene Teil enthielt mit der "Erklärung über die Prinzipien, die die Beziehungen der Teilnehmerstaaten leiten", die aus Sicht der Bundesregierung besonders relevanten Formulierungen. So mußte – selbst wenn die "Prinzipienerklärung" juristisch nicht bindend war – sichergestellt sein, daß eine Wiedervereinigung Deutschlands möglich blieb. Dem trug die lange Zeit und bis in die Kommasetzung hinein umstrittene Formulierung zu Prinzip I (Souveräne Gleichheit) Rechnung: Die Teilnehmerstaaten äußerten die Auffassung, "daß ihre Grenzen, in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, durch friedliche Mittel und durch Vereinbarung verändert werden können".

Zur Wahrung der Rechte der Vier Mächte enthielt Prinzip X (Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen nach Treu und Glauben) die Formel, daß die Prinzipienerklärung weder die "Rechte und Verpflichtungen noch die diesbezüglichen Verträge und Abkommen und Abmachungen [der Teilnehmerstaaten] berührt". Der ebenfalls im zehnten Prinzip enthaltene Satz über den Zusammenhang aller Prinzipien, die "gleichermaßen und vorbehaltlos angewendet" und "jedes von ihnen unter Beachtung der anderen ausgelegt" werden sollten, sollte eine selektive Berufung auf einzelne Prinzipien unmöglich machen.

Das "Dokument über vertrauensbildende Maßnahmen und Aspekte der Sicherheit und Abrüstung" stellte den Teil der Schlußakte dar, in dem die eigentlich sicherheitspolitisch relevanten Aspekte abgehandelt wurden. Sie reduzierten sich – nach der Verlegung des Themas der Abrüstung und Rüstungsbeschränkung in Europa zu den MBFR-Gesprächen in Wien – im wesentlichen auf Absprachen zu Manövervorankündungen. Fortschritte in diesem Bereich gehörten – neben der Verbesserung der Freizügigkeit und des Informationsaustauschs – zu den schon im Vorfeld klar formulierten Zielsetzungen der NATO. Zwar setzte die UdSSR das Prinzip der Freiwilligkeit und für sich selbst als auch außereuropäischen Staat eine Ausnahmeregelung durch, um die hart gerungen worden war. Aber sie verpflichtete sich doch, Manöver ab einer bestimmten Stärke in einem Gebiet innerhalb von 250 km von ihrer Grenze mindestens drei Wochen im voraus anzukündigen, und öffnete sich damit ein Stück weit in einem bislang sorgsam abgeschotteten Bereich.

Wenig Schwierigkeiten bereitete der die "Zusammenarbeit in den Bereichen der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Technik sowie der Umwelt" betreffende Teil der Schlußakte. Benannt wurden zahlreiche Felder für mögliche Kooperationen. Der Forderung der GlossarRGW-Mitgliedstaaten nach Gewährung der Meistbegünstigung kamen die westeuropäischen Staaten zwar nicht nach, aber die Teilnehmerstaaten verpflichteten sich zu Gleichheit und Gegenseitigkeit sowie zur Berücksichtigung der Interessen der Entwicklungsländer, "darunter solche unter den Teilnehmerstaaten". Als Erfolg verbucht wurde auf westlicher Seite die Akzeptanz der Europäischen Gemeinschaften durch die osteuropäischen Staaten, was darin seinen Ausdruck fand, daß der italienische Ministerpräsident GlossarMoro die Schlußakte auch in seiner Eigenschaft als amtierender EG-Ratspräsident unterzeichnete.

Die Formulierung des Kapitels "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" war das Ergebnis zähester Verhandlungen. Für die UdSSR bargen Themen wie Freizügigkeit und freier Zugang zu Informationen, bei denen sich die westlichen Staaten sichtbare Fortschritte zum Ziel gesetzt hatten, erheblichen Sprengstoff. Moskau spielte zunächst auf Zeit, geriet aber aufgrund des selbst gewünschten Termins für die Gipfelkonferenz unter Druck. Daher stimmte die sowjetische Regierung den für sie besonders problematischen Vorschlägen zu menschlichen Kontakten und Information, die von westlicher Seite zu einem Paket verschnürt worden waren, schließlich zu: Prinzipien für die Behandlung von Gesuchen auf regelmäßige familiäre Kontakte, Familienzusammenführung, Eheschließungen zwischen Bürgern verschiedener Staaten und Reisewünschen sowie Kontakten u.a. auch religiöser Organisationen und Jugendaustausch. Die Einschränkung, daß die Kontakte "unter gegenseitig annehmbaren Bedingungen geregelt werden müssen", ließ der sowjetischen Regierung zwar Raum für Eingriffe; ihre Unterschrift bot aber anderen Staaten – etwa der beim Thema Familienzusammenführung besonders interessierten Bundesrepublik – eine Handhabe, in Zukunft die Einhaltung dieser Prinzipien anzumahnen und behördliche Willkür anzuprangern. Gleiches galt etwa für die Verbreitung von Presseerzeugnissen und die Arbeitsbedingungen für Journalisten.

Mit der Verankerung von Folgetreffen im letzten Teil der Schlußakte machten die Teilnehmerstaaten deutlich, daß die KSZE-Gipfelkonferenz kein Schlußpunkt der Entspannungspolitik sein, sondern der Austausch fortgesetzt werden sollte. Dem entsprach die Absichtserklärung der Präambel, "den Prozeß der Entspannung zu erweitern, zu vertiefen und ihn fortschreitend und dauerhaft zu machen". Zwar hatte sich die UdSSR hier mit ihrer Forderung, eine Formulierung über die Unumkehrbarkeit der Entspannung in die Präambel aufzunehmen, nicht durchgesetzt; sie stimmte dennoch dem aus Sicht der Bundesrepublik wichtigen Satz zu, daß die aus der Schlußakte hervorgehenden Vorteile "in ganz Europa", mithin auch in Berlin, gewährleistet werden sollten.

Die Ergebnisse der KSZE sind in der Forschung lange Zeit nicht unumstritten gewesen. Erste Kommentatoren – zumeist beteiligte Diplomaten – äußerten sich vorsichtig optimistisch und hoben hervor, daß die Schlußakte im Bereich der Deutschlandpolitik alle Wege offen gelassen habe. Andere teilten eher die Skepsis der rundweg ablehnenden GlossarCDU/GlossarCSU-Opposition im Bundestag und bemängelten zum einen, daß die UdSSR die seit langem angestrebte faktische Anerkennung des territorialen Status quo in Europa erreicht habe, zum anderen, daß das Konferenzergebnis zu Korb III westlichen Vorstellungen von Freizügigkeit von Menschen, Meinungen und Informationen kaum gerecht werde. Zudem sah man neuen Konfliktstoff durch unterschiedliche Auslegungen der Dokumente, die aufgrund der weit gefaßten Formulierungen möglich waren. Die bald einsetzende Krise der Ost-West-Beziehungen schien zunächst denjenigen Recht zu geben, die im Helsinki-Prozeß keinen rechten Nutzen zu sehen vermochten. Mittlerweile würdigt die Forschung die KSZE jedoch als einen wesentlichen Faktor, der die Tür zwischen Ost und West auch in der Phase der Auseinandersetzungen um den sowjetischen Einmarsch in Afghanistan, das Kriegsrecht in Polen und den NATO-Doppelbeschluß offengehalten habe, sowie ihren Anteil an der Überwindung des Ost-West-Konflikts.

Mechthild Lindemann

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