Einführung Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 23. Mai 1949 / Bayerische Staatsbibliothek (BSB, München)

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 23. Mai 1949

Einführung

Mit dem Auseinanderfallen der Anti-Hitler-Koalition nach 1945 und der allmählichen Herausbildung des Ost-West-Gegensatzes bis 1948 entstanden sowohl in der Sowjetischen Besatzungszone als auch in den drei Westzonen übergreifende politische Strukturen. Es war unverkennbar, daß die Entwicklung auf die Bildung zweier deutscher Staaten hinauslief. In diesem Prozeß ergriffen schließlich die Westmächte die Initiative. Nach dem Scheitern der Londoner Außenministerkonferenz im Dezember 1947 trafen die westlichen Alliierten mit den Benelux-Staaten zur sogenannten Londoner-Sechs-Mächte-Konferenz zusammen. Im Verlauf dieser Konferenz, die am 2. Juni 1948 erfolgreich abgeschlossen wurde, fiel die Entscheidung zur Gründung eines Weststaates.

Am 1. Juli 1948 beriefen die Westalliierten die Ministerpräsidenten der Länder in den Westzonen zu einer Konferenz ein und übergaben ihnen die sogenannten Glossar"Frankfurter Dokumente". Sie autorisierten die Ministerpräsidenten zur Einberufung einer "Verfassunggebenden Versammlung", die eine "demokratische Verfassung" ausarbeiten sollte, "die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs" mit einer "angemessenen Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält".

Die Ministerpräsidenten zögerten, den Auftrag anzunehmen, da sie negative Konsequenzen für die deutsche Einheit befürchteten. Nach längerem Hin und Her stimmten sie unter dem Vorbehalt zu, daß lediglich ein Glossar"Parlamentarischer Rat", gebildet aus Landtagsabgeordneten, einberufen wurde, der ein "Grundgesetz" schaffen sollte, das nicht durch ein Referendum, sondern durch Abstimmungen in den Landtagen bestätigt werden sollte. Erst nach einigem Zögern akzeptierten die alliierten Militärgouverneure dieses Verfahren.

Der Parlamentarische Rat bestand aus 65 Mitgliedern, von denen jeweils 27 Abgeordnete den Unionsparteien und der GlossarSPD angehörten. Hinzu kamen fünf Abgeordnete der GlossarFDP und je zwei von der GlossarDeutschen Partei, der GlossarKPD und dem GlossarZentrum. Das Durchschnittsalter der Abgeordneten, unter denen Vertreter des öffentlichen Dienstes und Akademiker überrepräsentiert waren, betrug 56 Jahre. Die Hauptarbeit wurde in Ausschüssen geleistet. Zu den wichtigsten Gremien zählten der Hauptausschuß, der aus den Vorlagen der Fachausschüsse ein "homogenes Ganzes" zu bilden hatte, und der allgemeine Redaktionsausschuß, der auch wichtige inhaltliche Entscheidungen traf und dem GlossarHeinrich von Brentano (GlossarCDU), GlossarGeorg-August Zinn (SPD) und GlossarThomas Dehler (FDP) angehörten. Daneben etablierten sich GlossarCarlo Schmid (SPD), der Vorsitzende des Hauptausschusses, GlossarAnton Pfeiffer (GlossarCSU), der Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion, und GlossarTheodor Heuß (FDP), der im September 1949 zum ersten Bundespräsidenten gewählt wurde und über die Parteigrenzen hinweg eine integrierende Kraft erlangte, als dominierende Verfassungspolitiker. GlossarKonrad Adenauer (CDU) hat als Präsident des Parlamentarischen Rates weniger auf die Details der Verfassungsberatungen Einfluß genommen, sondern vielmehr in den Verhandlungen mit den Alliierten und durch seine Auftritte in der Öffentlichkeit politisches Profil gewonnen und damit die Grundlage für seinen Aufstieg zum Bundeskanzler gelegt.

Als der Parlamentarische Rat am 1. September 1948 in Bonn zusammentrat, lag ihm ein vollständiger Verfassungsentwurf mit einem Kommentar vor. Diese Unterlagen hatte der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee erarbeitet, der im Juli und August 1948 auf Einladung des bayerischen Ministerpräsidenten getagt hatte. Wichtige Vorentscheidungen für die Ausgestaltung des Grundgesetzes, insbesondere hinsichtlich der organisatorischen Struktur der Bundesrepublik, waren bereits in diesen Expertengesprächen gefallen, und einige Artikel des Grundgesetzes wurden wörtlich aus dem Herrenchiemseebericht übernommen. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß der Herrenchiemseebericht Grundlage der ersten Generaldebatte des Plenums des Parlamentarischen Rates war und auch in der Folgezeit immer wieder auf ihn Bezug genommen wurde. Hinzu kam, daß mehrere einflußreiche Abgeordnete des Parlamentarischen Rates, allen voran Anton Pfeiffer und Carlo Schmid, schon dem Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee angehört hatten.

Die Beratungen des Parlamentarischen Rates standen unter dem Eindruck des Scheiterns der Weimarer Republik und den Erfahrungen mit der Diktatur des Dritten Reichs. Der in der GlossarWeimarer Verfassung angelegte Dualismus von parlamentarischem und präsidialem System wurde nicht in das Grundgesetz aufgenommen. Die Stellung des Bundespräsidenten wurde geschwächt durch die Beschränkung seiner Legitimitätsgrundlage und die Beschneidung seiner Befugnisse; die Stellung des Parlaments wurde gestärkt, indem seine Auflösung erschwert und sein Einfluß auf die Regierungsbildung vergrößert wurde. Als dominantes Bundesorgan installierte das Grundgesetz die Bundesregierung – und darin den Bundeskanzler. Nur er kann durch ein Mißtrauensvotum des Parlaments gestürzt werden – und das auch nur dann, wenn der Bundestag zugleich einen Nachfolger wählt (konstruktives Mißtrauensvotum). Er besitzt die Richtlinienkompetenz sowie die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung. Somit läuft die Struktur des Grundgesetzes auf "eine Führungskonzentration beim Regierungschef" hinaus (Friedrich Karl Fromme). Die historische Erfahrung war auch dafür verantwortlich, daß das Repräsentationsprinzip (Art. 38 ff. GG) im Grundgesetz verankert und eine Sicherung des demokratischen Aufbaus des Staats gegen jede Verfassungsänderung (Art. 79 Abs. 3 GG) festgeschrieben worden ist. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Bindung aller staatlichen Gewalt an die Wahrung der individuellen Grundrechte des Menschen (Art. 1, Abs. 19 GG) hinzuweisen.

Zum Schutz der Verfassungsordnung beschloß der Parlamentarische Rat die Einsetzung eines Bundesverfassungsgerichts. Allerdings beließ er es dabei, einen Zuständigkeitskatalog in das Grundgesetz aufzunehmen und einige Minimalforderungen zu zementieren. Ansonsten übertrugen die Verfassungsväter die weitere Ausgestaltung dem Gesetzgeber. Der Bundestag verabschiedete 1951 ein entsprechendes Gesetz. Im Verfassungsgefüge der Bundesrepublik erlangte das Bundesverfassungsgericht nach einigen Anlaufschwierigkeiten einen gleichberechtigten Platz neben den übrigen Bundesorganen; mittlerweile kommt ihm eine Bedeutung zu, die in den 1950er Jahren so nicht erwartet worden war.

Auf die Arbeit des Parlamentarischen Rats haben die Alliierten, die Ministerpräsidenten und verschiedene Interessengruppen Einfluß zu nehmen versucht. Den Alliierten ging es insbesondere darum, die vom Parlamentarischen Rat angestrebte Finanzverfassung, die dem Bund große Kompetenzen einräumen wollte, zu torpedieren. Dies war darauf zurückzuführen, daß insbesondere Amerikaner und Franzosen einen stark föderalistisch strukturierten Bundesstaat anstrebten, womit ihrer Meinung nach nur eine Finanzverfassung zu vereinbaren war, die die Befugnisse der Länder stärkte. Der Erfolg blieb allerdings begrenzt, da sich der Parlamentarische Rat schließlich insoweit durchsetzen konnte, daß der Bund weitgehende Steuergesetzgebungskompetenzen erhielt und auch ein Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Bundesländern festgeschrieben wurde.

Insgesamt nicht allzu erfolgreich waren auch die Interventionen der Ministerpräsidenten, die mehrheitlich für die Festschreibung eines ausgeprägten Föderalismus im Grundgesetz votierten. Dabei konzentrierten sich ihre Wünsche auf die Ausgestaltung der Länderkammer. Unter maßgeblicher Beteiligung des bayerischen Ministerpräsident GlossarHans Ehard ist die Bundesratslösung zustande gekommen. Es gelang ihm zwar nicht, eine volle Gleichberechtigung der zweiten Kammer im Gesetzgebungsverfahren durchzusetzen, wohl aber wurde ihr ein Zustimmungsrecht konzediert, das Raum für beträchtliche Ausweitungen ließ.

Unterschiedlich fiel das Ergebnis der Einflußnahmen der Interessenverbände aus. Die Kirchen erreichten die Aufnahme der Bestimmungen zum Ehe- und Familienrecht (Art. 6 und 7 GG). Die Beamten waren mit ihren Forderungen nach Anerkennung der "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" (Art. 33, Abs. 5 GG) sowie einer Regelung zugunsten der "verdrängten Beamten" (Art. 133 GG) erfolgreich. Weniger durchschlagskräftig agierten die Gewerkschaften, die ihre Forderungen nach Aufnahme von sozial- und wirtschaftspolitischen Bestimmungen (soziale Grundrechte) nicht durchzusetzen vermochten. Dies lag vor allem an der SPD, die die Gewerkschaften in dieser Frage nicht unterstützte.

In der Schlußabstimmung über das Grundgesetz im Parlamentarischen Rat am 8. Mai 1949 haben 53 von 65 Abgeordneten mit Ja gestimmt. Im Ratifizierungsverfahren stimmten mit Ausnahme des bayerischen Landtags alle Landesparlamente für das Grundgesetz. Dennoch stand die Mehrheit der Bevölkerung dem Grundgesetz anfangs distanziert gegenüber. Dies änderte sich erst im Lauf der 1950er Jahre, als eine überwiegende Mehrheit zu einer positiven Einstellung zum Grundgesetz und zum neuen Staat fand.

Das Grundgesetz ist seit seiner Verabschiedung immer wieder geändert bzw. ergänzt worden. Besonders wichtig waren die drei im folgenden genannten Eingriffe: 1956 verabschiedete der Bundestag die sogenannte Wehrverfassung. Sie ergänzte das Grundgesetz um Bestimmungen, die infolge der Aufstellung der Bundeswehr und der Einbindung der Bundesrepublik in das westliche Verteidigungsbündnis nötig geworden waren. Die ergänzenden Artikel sind über das ganze Grundgesetz verstreut. Sie betreffen die Errichtung und Kontrolle der Streitkräfte sowie die Regelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall.

1968 setzte die Regierung der "Großen Koalition" die sogenannte Notstandsverfassung in Kraft (Art. 35 Abs. 2 und 3, Art. 87a Abs. 4 und Art. 91 Abs. 1 und 2 GG). Sie war notwendig geworden, um die noch bestehenden Rechte der drei Siegermächte im Falle eines Notstands, die aus dem Deutschland-Vertrag resultierten, abzulösen. Angesichts der Erfahrungen, die das Notstandsrecht im Auflösungsprozeß der Weimarer Republik gespielt hat, war diese Frage in Politik und Gesellschaft sehr umstritten und für die studentische Revolte von 1968 ein zentrales Thema. Die Notstandsgesetzgebung betraf die Katastrophenhilfe, den Einsatz von Streitkräften im Inneren und die Abwehr von Gefahren für den Bestand des Bundes oder eines Landes. Die in den 1960er Jahren von den Kritikern der Notstandsgesetzgebung befürchteten negativen Konsequenzen für den Bestand der demokratischen Verfassung sind nicht eingetreten.

Der letzte große Eingriff in das Grundgesetz erfolgte im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung. Dies führte zu mehreren Änderungen. Von besonderer Bedeutung waren die neue Präambel und die durch den Beitritt der neuen Bundesländer notwendig gewordene Änderung der Stimmenzahl für die einzelnen Länder im Bundesrat. Nunmehr hat jedes Land mindestens drei Stimmen. Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Sechs Stimmen führen die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, fünf Hessen, vier Berlin, Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen, drei Stimmen führen schließlich Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland.

Im Gefolge der wirtschaftlichen Schwierigkeiten seit dem Vollzug der deutschen Einheit und den mit der Globalisierung verbundenen Problemen stellt sich zu Beginn des 21. Jahrhunderts die Frage, ob die föderalistische Struktur des Grundgesetzes noch zeitgemäß ist. Aus diesem Grund ist im Jahr 2004 eine Föderalismuskommission eingesetzt worden, die Empfehlungen für eine Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern beschließen sollte. Es gelang jedoch nicht, eine Einigung zwischen Bund und Ländern über die Kompetenzen in der Bildungspolitik herbeizuführen. Möglicherweise wird im kommenden Jahr erneut der Versuch unternommen, eine Vereinbarung zwischen Bund und Ländern zustande zu bringen. Ob dies gelingt, steht dahin. Gleichwohl wird das Grundgesetz auch in Zukunft kein starres Normenkorsett, sondern eine lebendige Verfassung sein, die den jeweiligen politischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Veränderungen laufend angepaßt werden wird.

Udo Wengst

Hinweis: Durch die Nutzung dieser Webseite stimmen Sie der Verwendung von Cookies zu.
OK Mehr erfahren