Einführung Otto Graf Lambsdorff, Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit [Scheidungsbrief], 9. September 1982 / Bayerische Staatsbibliothek (BSB, München)

Otto Graf Lambsdorff, Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ["Scheidungsbrief"], 9. September 1982

Einleitung

Entstehungskontext

Dieses Gesellschaftsmodell hatte sich als spezifische Balance zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft nach dem Zweiten Weltkrieg herausgebildet und war ein wichtiger Faktor für die Stabilisierung der jungen Bundesrepublik. Es beruhte auf der Kombination von Marktwirtschaft und Demokratie, war vom Individuum her gedacht und integrierte die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen in den Steuerungsprozeß. Insbesondere der Klassengegensatz konnte dadurch überwunden werden, daß permanentes Wirtschaftswachstum einen hohen Beschäftigungsgrad ermöglichte und die erzielten Überschüsse zur Umverteilung von oben nach unten eingesetzt werden konnten. Inspiriert von keynesianischen Steuerungsvorstellungen spielte der Staat eine besonders aktive Rolle bei der Koordinierung des sozialen Ausgleichs, die mit dem Beginn der Großen Koalition auch gesetzlich festgeschrieben wurde. Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (1967) verpflichtete den Staat auf die Stabilisierung von vier makroökonomischen Kenngrößen: Wachstum, Vollbeschäftigung, Geldwertstabilität und außenwirtschaftliches Gleichgewicht. Darüber hinaus sollte er durch antizyklisches Ausgabeverhalten die Konjunktur drosseln oder ankurbeln, um so ihren Verlauf zu verstetigen und gleichmäßiges Wachstum zu gewährleisten. Dieser Idee einer "Globalsteuerung" lag die Überzeugung zugrunde, auf der Grundlage unabhängigen Expertenwissens gesellschaftliche und wirtschaftliche Zusammenhänge umfassend abbilden und vorhersagen zu können. Flankiert wurde das gesellschaftliche Konsensmodell durch die umfangreiche soziale Absicherung privater Lebensrisiken. Die Rentenreform 1957 markierte den Übergang zum Wohlfahrtsstaat, der insbesondere während der Kanzlerschaft Willy Brandts expandierte.

Weltwirtschaftliche Strukturveränderungen wie der Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse (Bretton-Woods-System), das Vordringen der Schwellenländer als neue Konkurrenten auf dem Weltmarkt sowie die erste Ölkrise (1973) erschütterten diese wirtschaftspolitische Vorstellungswelt zu Beginn der 1970er Jahre. Die Verteuerung des Rohöls führte auch in der Bundesrepublik zu einer Rezession. Erstmals stiegen die Inflation und die Arbeitslosigkeit gleichzeitig – eine Koinzidenz von Krisenphänomenen, die mit der herrschenden wirtschaftspolitischen Theorie nicht zu erklären war.

Anstöße für einen wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsel kamen zunächst aus der Wissenschaft. Der "Rat von Sachverständigen für die Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung" formulierte erstmals in seinem Jahresgutachten 1974/75 Elemente einer Angebotspolitik. Im Gegensatz zur links konnotierten keynesianischen Nachfragesteuerung wird diese dem Wirtschaftsliberalismus zugeordnet. Sie bezieht sich nicht auf die volkswirtschaftlichen Makrodaten, sondern zielt auf das individuelle Verhalten, um Wirtschaftswachstum zu stimulieren. In dieser Verschiebung der wirtschaftspolitischen Perspektive von der Makro- auf die Mikroebene liegt die Brisanz des wissenschaftlichen Paradigmenwechsels für Politik und Gesellschaft, da sie gravierende Konsequenzen für die staatliche Steuerung nach sich zog. So kommt dem Staat in der Vorstellung der Angebotsökonomie lediglich die Aufgabe zu, ein günstiges Investitionsklima für die Unternehmen zu schaffen, während sein eigenes Ausgabeverhalten langfristig stabil und berechenbar sein soll. Nicht vorhersehbare staatliche Ausgabenprogramme und eine antizyklische Steuerpolitik werden demgegenüber als Irritation eines auf verläßliche Rahmenbedingungen angewiesenen privaten Sektors verstanden. Dieser soll außerdem von übermäßigen Sozialabgaben und bürokratischen Vorschriften entlastet werden, was die Forderung nach entsprechenden Kürzungen der staatlichen Sozialtransfers zur Folge hat.

Unter den Wissenschaftlern konkurrierte diese Theorie während der zweiten Hälfte der 1970er Jahre noch mit keynesianischen Vorstellungen. Auch die Wirtschaftspolitik der SPD-FDP-Koalition unter Helmut Schmidt bot ein entsprechend uneinheitliches Bild. Während die Expansion des Wohlfahrtsstaates auf hohem Niveau stagnierte, die Ausgaben zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte empfindlich gekürzt wurden und die verbleibenden staatlichen Ausgabenprogramme teilweise bereits auf die Förderung privater Investitionen zielten, hatte die SPD große Schwierigkeiten, sich von der gesamtgesellschaftlichen Nachfrage als Steuerungsgröße zu lösen. Währenddessen profilierte sich die FDP seit den späten 1970er Jahren immer stärker als Verfechterin der Angebotspolitik.

Als die Arbeitslosigkeit nach der zweiten Ölkrise (1978/79) abermals stieg, sich die Lage der öffentlichen Finanzen zuspitzte und eine ohnehin bereits hohe Staatsverschuldung den Handlungsspielraum der Regierung noch mehr lähmte, war der sozial- und wirtschaftspolitische Konsens zwischen den Regierungsparteien an sein Ende gelangt. Bereits ab Sommer 1981 spekulierte man offen über den Bruch der Koalition. Um die Positionen endgültig zu klären, forderte Helmut Schmidt den Wirtschaftsminister am 1. September 1982 auf, seine Ansichten schriftlich zu formulieren. Nur acht Tage später legte Otto Graf Lambsdorff sein Thesenpapier vor. Die Koalition hielt sich daraufhin nur noch eine gute Woche. Am 17. September kündigte Helmut Schmidt das Regierungsbündnis auf. Die FDP ging eine neue Koalition mit der CDU/CSU ein, die bis 1998 von Helmut Kohl geführt wurde. Lambsdorff selbst blieb bis 1984 im Amt.

Inhaltsanalyse

Das Thesenpapier, das in der Grundsatzabteilung des Wirtschaftsministeriums offenbar bereits längerfristig vorbereitet worden war, beginnt mit dem Befund einer "hartnäckige[n] Stabilitäts- und Anpassungskrise" der gesamten Weltwirtschaft [Abschnitt I], die im Inland mit einer gravierenden Verschlechterung der wichtigsten makroökonomischen Kenngrößen einhergehe: dem Anstieg der Staatsquote auf knapp 50 Prozent, einer wachsenden Steuer- und Abgabenbelastung und einer strukturell hohen Verschuldung der öffentlichen Haushalte, einer hohen Zahl von Insolvenzen und einer rückläufigen gesamtwirtschaftliche Investitionsquote. Diese Bündelung von Krisenerscheinungen habe "in weiten Bereichen der deutschen Wirtschaft" zu "Resignation und Zukunftspessimismus" geführt. Ein unklarer wirtschafts-, finanz- und sozialpolitischen Kurs, der als "zu kurzatmig, zu vordergründig, zu unsystematisch und teilweise sogar als in sich widersprüchlich" wahrgenommen worden sei [Otto Graf Lambsdorff, KONZEPT für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, in: Neue Bonner Depesche 9/82 (Beilage "Dokumentation"), S. 3.], habe die schlechte Stimmung noch verstärkt. Er sei somit für die Investitionszurückhaltung in der Privatwirtschaft unmittelbar verantwortlich zu machen. Diese ziehe wiederum die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit nach sich, deren Bekämpfung als "politische Aufgabe Nummer 1" anerkannt werden müsse [Ebd., S. 5.]. In der Wiederherstellung des Zukunftsvertrauens erkannte das Ministerium somit den Ansatzpunkt, um den Niedergang zu beenden: Sie sei die Voraussetzung für private Investitionen, die wiederum Beschäftigung und Wachstum nach sich zögen, auf deren Grundlage die staatlichen Haushalte saniert werden könnten – eine Argumentationskette, die der angebotspolitischen Vorstellungswelt genau entsprach. Kreditfinanzierte staatliche Ausgabenprogramme zur Stärkung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage lehnten die Autoren demgegenüber ab.

Entsprechend ist auch der wirtschaftspolitische Maßnahmenkatalog gestaltet, der den größten Teil des Papiers ausmacht und in vier große Bereiche unterteilt ist: Erstens sollen öffentliche Haushalte angebotspolitisch in die Pflicht genommen werden, indem sie investive Ausgaben, beispielsweise für Infrastrukturprojekte, stärken, Sozialausgaben jedoch zurückfahren. Auf dem Gebiet der Steuerpolitik ist zweitens vorgesehen, die Gewerbe- und die Vermögenssteuer, die Unternehmen besonders belasten, schrittweise zu beseitigen und die Einnahmeausfälle mit einer Erhöhung der Mehrwertsteuer auszugleichen. Drittens lassen die sozialpolitischen Vorschläge die Maxime erkennen, private Lebensrisiken weniger umfassend als zuvor staatlich abzusichern. Sie sehen unter anderem eine höhere Eigenbeteiligung an den Leistungen der Krankenversicherung vor, strengere Berechtigungskriterien für den Empfang von Sozialleistungen sowie Einschnitte beim Mutterschaftsgeld, beim BAFöG und beim Wohngeld. Der vierte Teil enthält Maßnahmen zur Wettbewerbsförderung und Deregulierung. So sollen öffentliche Leistungen privatisiert, Existenzgründungen gefördert und der Unternehmergeist bereits in den Schulen gestärkt werden. Unternehmen seien von bürokratischen Verpflichtungen zu entlasten, während Arbeitsschutz, Mitbestimmung, Produzentenhaftung und Datenschutz auf keinen Fall weiter ausgedehnt werden sollen.

Eine Einschätzung dieses Pakets lieferten die Autoren bereits selbst. Die Überlegungen gingen "über den konventionellen Rahmen der bisher als durchsetzbar angesehenen Politik hinaus" [Ebd., S. 11.]. Betont wurde außerdem die Dramatik der Situation: Falls die vorgeschlagenen Leitlinien nicht befolgt würden, drohe "durch das Zusammentreffen von staatlicher Nachfragekürzung und ansteckendem Pessimismus in der Privatwirtschaft" ein "circulus vitiosus in Richtung Depression" [Ebd., S. 3.]. Die Beibehaltung des derzeitigen staatlichen Leistungsniveaus bedeute eine "Eskalation in den Umverteilungsstaat", weiter sinkende Leistungsbereitschaft und "Anspruchsdenken" und am Ende "die Krise des politischen Systems" [Ebd., S. 11.]. Insofern verstanden die Autoren ihr Papier auch nicht als ein rein wirtschaftspolitisches KONZEPT. Es handele sich vielmehr um eine "Gesamtpolitik, deren Aktionsfelder weit über den Bereich der traditionellen Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik hinausgehen" [Ebd., S. 6.].

Mit diesem hohen Gestaltungsanspruch grenzte sich das Papier nicht nur von einzelnen wirtschaftspolitischen Maßnahmen der bisherigen Regierung ab. Formuliert war hier vielmehr der Abschied vom Nachkriegskonsens, wie er in den 1960er Jahren ausgeprägt worden war. Dies betraf insbesondere die Idee der Umverteilung, der umfassenden sozialen Absicherung, der umfangreichen demokratischen Teilhabe und des Ausgleichs zwischen den sozialen Gruppen.

Allerdings ist das Papier nicht ausschließlich als Bruch mit westdeutschen Traditionen zu verstehen. Auch dem neoliberalen Denken bot das "Modell Deutschland" positive Anknüpfungspunkte. Trotz der wirtschaftlichen Probleme hatte die Bundesrepublik die Krisen der 1970er Jahre im internationalen Vergleich verhältnismäßig gut bewältigt. Dies schien die Überlegenheit des KONZEPTs der "sozialen Marktwirtschaft" zu bestätigen, auf deren Grundlage die Erfolgsgeschichte in den 1950er Jahren begonnen hatte. Lambsdorff selbst, der seit 1955 bei Banken und Versicherungen tätig gewesen war und dort leitende Positionen innegehabt hatte, bevor er 1972 in den Bundestag gewechselt war, war in dieser Erfolgsgeschichte tief verwurzelt. Auch das Thesenpapier nimmt hierauf Bezug: Es gelte die "frühere Eigendynamik" der deutschen Wirtschaft wiederherzustellen [Ebd., S. 4.] und mit Leistungsbereitschaft und Eigeninitiative an die Tugenden der Wiederaufbauzeit anzuknüpfen.

Wenn das Thesenpapier die wirtschaftliche Krise in erster Linie als Investitions- und Wachstumsschwäche deutete, strukturelle Faktoren jedoch ausblendete, so ist darin außerdem die ordoliberale Lehre zu erkennen, die der Wirtschaftspolitik der 1950er Jahre zugrunde lag. In ihr war die Ursachenbestimmung für wirtschaftliche Krisenerscheinungen nämlich bereits enthalten: Wenn die Wirtschaft ins Stocken geriet, dann mußte der Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung verletzt worden sein. Auf liberaler und konservativer Seite herrschte zu Beginn der 1980er Jahre daher die Vorstellung, daß man nur die sozialpolitischen "Sündenfälle" der sozialliberalen Ära ausmerzen müsse, um wieder zur früheren Zugkraft des deutschen Modells zurückkehren zu können.

Nach wie vor gründete diese Vorstellung auf den Denkkategorien von Nationalstaat und Industriegesellschaft. Die weltwirtschaftlichen Verschiebungen der 1970er Jahre wurden demgegenüber lediglich als Krisenphänomene, nicht jedoch als strukturelle Einflußfaktoren auf das Wirtschaften und Regieren gedeutet. So spricht aus dem "GesamtKONZEPT" das ungebrochene Vertrauen in die Fähigkeit einer nationalen Regierung, durch die Ausgestaltung des Ordnungsrahmens unternehmerische Tätigkeit befördern und in die gewünschte Richtung lenken zu können.

Reaktionen und Wirkung

Im Gegensatz zur ideengeschichtlichen Bedeutung sowie zur fulminanten Wirkung für die Bonner Regierungskonstellation fiel die sachpolitische Wirkung der Lambsdorffschen Thesen bescheiden aus. Dies lag insbesondere an ihrer geringen Akzeptanz. Nicht nur die Sozialdemokraten verurteilten das Papier als "Verrat" an den Grundzügen der bis dahin gemeinsam getragenen Politik. Selbst in der FDP fand es keine ungeteilte Zustimmung. Die Parteispitze stand zwar hinter Lambsdorff. Nachdem die Partei erst ein gutes Jahrzehnt zuvor ihr sozialliberales Profil ausgeprägt hatte, war aber ein großer Teil der Gefolgschaft nicht bereit, die abermalige Wende hin zu einer wirtschaftsliberalen Ausrichtung mitzuvollziehen, zumal damit nicht zuletzt ein Teil jener Bürgerrechte gefährdet war, über die sich der sozialliberale Flügel definierte. Bis 1985 verlor die FDP rund ein Viertel ihrer Mitglieder. Somit ging der Riß quer durch die ehemaligen Regierungsparteien, während sich die CDU unbeeindruckt davon auf die Punkte konzentrieren konnte, die mit ihrem eigenen KONZEPT einer "geistig-moralischen Wende" vereinbar waren.

Die Koalitionsvereinbarungen der neuen Regierung folgten im wirtschaftspolitischen Teil den Leitlinien des Lambsdorff-Papiers, und ihre Umsetzung in den frühen Jahren der Kohl-Regierung führte zunächst zu beachtlichen Erfolgen: Das Bruttoinlandsprodukt wuchs bereits 1983 wieder um 2,5 Prozent, die Inflationsrate sank und die Staatsverschuldung konnte vermindert werden. Das drängende Problem der Arbeitslosigkeit bekam aber auch die neue Regierung nicht in den Griff. Um mögliche soziale Verwerfungen abzufedern, wich der angebotspolitische Kurs ab Mitte der 1980er Jahre wieder den bekannten sozial- und wirtschaftspolitischen Kompromissen. In der Rückschau ist somit eher eine wirtschaftspolitische Kontinuität über den Regierungswechsel 1982 hinaus zu erkennen denn eine fundamentale Wende. Ein Vergleich mit dem einschneidenden Kurswechsel in Großbritannien und den USA macht dies noch deutlicher.

Sabine Dworog

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