Введение Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Хельсинки, 1 августа 1975 г. / Баварская государственная библиотека (БСБ, Мюнхен)

Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Хельсинки, 1 августа 1975 г.

Введение

Когда 1 августа 1975 г. главы 35 государств торжественно подписали в Хельсинки Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), казалось, что политика разрядки, начатая за десять лет до этого США и СССР, достигла своей кульминации. Для Советского Союза встреча в верхах в финской столице означала явный успех, завершивший его многолетние усилия: СССР уже в 50-х гг. предлагал провести конференцию по коллективной безопасности в Европе. В то время эта инициатива к успеху не привела, поскольку западные страны видели в ней лишь попытку побудить США к выводу своих войск из Европы, помешать начавшемуся процессу европейской интеграции и, в частности, присоединению Федеративной Республики Германии к западному союзу.

На основе Бухарестской "Декларации об укреплении мира и безопасности в Европе" от 6 июля 1966 г. и заявления "О мире и безопасности в Европе", сделанного в Карловых Варах 26 апреля 1967 г., страны GlossarВаршавского договора направили всем заинтересованным странам, и в первую очередь нейтральным государствам Европы, предложение о сотрудничестве в области экономики, торговли, науки, техники и культуры. Наряду с этим выдвигалось требование признать такие принципы как равноправие, независимость и суверенитет государств, а также их территориальную целостность, невмешательство во внутренние дела, отказ от применения силы, урегулирование споров и мирное сосуществование. Кроме того, было предложено распустить военные блоки, отказаться от военных баз на территории третьих стран и вывести иностранные войска из Европы, создать безъядерные зоны, отказаться от распространения атомного оружия и запретить ядерным державам его применение в случае возникновения конфликтных ситуаций. Предполагалось зафиксировать территориальный и политический статус-кво в Европе путем признания существующих границ и ГДР, а также "предотвратить доступ Федеративной Республики Германии к ядерному оружию в какой бы то ни было форме" – как в рамках GlossarНАТО, так и в рамких европейских оборонных структур.

Созыв Совещания с участием ГДР был бы для Москвы, по мнению Министерства иностранных дел, "существенным успехом и сенсационным прогрессом в вопросе закрепления статуса-кво в германских делах". Однако конкретных предложений в отношении Совещания по безопасности сначала не последовало. С 1967 г. и до интервенции в Чехословакии в августе 1968 г. первоочередное значение для государств Восточного блока имел вопрос стабилизации социалистического сообщества. Таким образом, западные страны сохраняли осторожно-выжидательную позицию, которую они заняли по отношению к предложениям стран Варшавского пакта. В "докладе Хармеля" от 13-14 декабря 1967 г. блок НАТО открыто выступил за поддержку политической разрядки в Европе, чтобы "достигнуть справедливого и прочного порядка в Европе, преодолеть раздел Германии и содействовать европейской безопасности". Однако, восточноевропейскую идею созыва Совещания НАТО рассматривало прежде всего как пропагандистский инструмент в целях закрепления сложившегося статуса-кво и раскола западного союза. Действительно, нельзя было не заметить того действия, которое сама идея созыва такого Совещания произвела в некоторых странах НАТО. Разрядка между Востоком и Западом не могла более оставаться прерогативой только супердержав – СССР и США. Подобно Франции, которая самостоятельно начала искать двухсторонние контакты с Восточной Европой и особенно с СССР, другие западноевропейские страны тоже стали делать ставку на развитие отношений с восточноевропейскими партнерами и видели в Совещании по безопасности в Европе (СБЕ) возможность включиться в процесс разрядки.

По сравнению с грозящим размыванием сплоченности западного союза, предстоящее совместное выступление на Совещании восточных и западных стран казалось наименьшим злом: в конечном итоге, в альянсе было достигнуто общее понимание того, что европейское Совещание по безопасности состоится в любом случае, однако созыв его требует тщательной подготовки. Эта позиция оставалась неизменной и на протяжении последующего периода. Но когда страны-участницы Варшавского договора предприняли очередную попытку созвать Совещание, опубликовав 17 марта 1969 г. так называемое "Будапештское обращение", когда правительство Финляндии 5 мая 1969 г. пригласило принять участие в консультациях по поводу подготовительной встречи, и когда Пражская конференция министров иностранных дел представила 31 октября 1969 г. проект резолюции об отказе от применения силы и о сотрудничестве, то тогда идея Совещания впервые приняла конкретные формы.

Под "тщательной подготовкой" подразумевалась прежде всего позиция в германском вопросе. "Будапештское обращение" не оставляло никаких сомнений в том, что для восточноевропейских стран целью созыва Совещания по безопасности являлось сохрание статуса-кво в Европе. Что касается Германии, то здесь "главными предпосылками сохранения европейской безопасности" по-прежнему однозначно считались "неприкосновенность существующих в Европе границ, в том числе границы по Одеру-Нейсе, границы между ГДР и западногерманской Федеративной Республикой, признание ГДР и западногерманской Федеративной Республики". При этом добавлялось, что "Западный Берлин имеет особый статус и не является составной частью Западной Германии".

Федеративной Республике важно было выяснить заранее именно эти вопросы. Совещание по безопасности в Европе не должно было подменить мирную конференцию по Германии и тем самым "отвлечь" Совещание "от его основных задач в случае выдвижения на передний план германских проблем", как заметил в Гамбурге 7 мая 1969 г. министр иностранных дел GlossarБрандт. Североатлантический союз поддержал такую позицию: несмотря на дебаты, которые велись внутри самого союза, многосторонние подготовительные встречи по СБЕ связывались с "прогрессом в берлинском вопросе" и переговорами федерального правительства с СССР и Польшей, а позднее и с ГДР. Среди других требований были участие США и Канады, а также включение сюда таких тем, как расширение свободы передвижения людей, обмена идеями и информацией, усиление сотрудничества в области культуры, науки и окружающей среды, а также взаимное и сбалансированное сокращение вооруженных сил (Mutual and Balanced Force Reducation = MBFR).

С западной точки зрения, почти все условия для подготовительных встреч к Совещанию оказались практически выполненными, когда страны Варшавского договора согласились на участие в конференции североамериканских членов НАТО, когда под давлением румынского правительства было решено, что не будет сделано никаких ограничений относительно повестки дня Совещания, когда были заключены договоры между ФРГ и СССР (12 августа 1970 г.), между ФРГ и Польшей (7 декабря 1972 г.), когда 26 мая 1972 г. было подписано соглашение ОСВ I, 3 июня 1972 г. – Заключительный протокол конференции четырех держав по Берлину от 3 сентября 1972 г., а 15 июня 1972 г. начались переговоры между GlossarБаром и GlossarКолем о Договоре об основах отношений между Федеративной Республикой и ГДР.

14 мая 1971 г. Генеральный секретарь GlossarБрежнев сигнализировал в Тбилиси принципиальное согласие на ведение переговоров по сокращение вооруженных сил, значение которых для европейской безопасности было очевидным. Однако страны Варшавского договора хотели обсуждать эту тему отдельно или же непосредственно после СБЕ. Во время визита в Москву американского госсекретаря GlossarКиссинджера 10-14 сентября 1972 г. была, наконец, достигнута договоренность о проведении предварительных переговоров по MБФР параллельно с подготовкой к Совещанию по безопасности. Тем самым было выполнено последнее условие стран-членов НАТО, от котрого зависел созыв Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). 22 ноября 1972 г. в Диполи близ Хельсинки была созвана подготовительная конференция, которая в ходе четырех сессий (с 28.11 по 15.12.1972, с 15.1. по 9.2. 1973 г., с 28.2. по 6.4.1973 г. и с 25.4. по 8.6.1973 г.) разработала рекомендации для СБСЕ.

В соответствии с предложением французской стороны, СБСЕ должна была пройти в три этапа:

1) этап конференции министров иностранных дел, который определит порядок работы и повестку дня Совещания, а также круг задач для последующей работы в комиссиях;

2) этап работы комиссий;

3) заключительный этап, на котором предстояло утвердить разработанные документы. Решение об уровне его участников следовало принять в рабочем порядке.

В Заключительных рекомендациях подготовительной конференции от 8 июня 1973 г. многочисленные предложения по тематике были распределены по следующим четырем "корзинам", содержанием которых предстояло заняться СБСЕ:

I. Вопросы безопасности в Европе;

II. Сотрудничество в области экономики, науки, техники и охраны окружающей среды;

III. Сотрудничество по гуманитарным и другим вопросам;

IV. Итоги Совещания.

И, наконец, был определен порядок работы Совещания, где, среди прочего, говорилось, что работа СБСЕ будет проходить "вне рамок военных союзов", и что ее решения будут приняты на основе взаимного согласия, то есть лишь тогда, "когда ни у одного из участников не останется каких-либо возражений, которые могли бы рассматриваться как препятствие для принятия решений". Данное решение предоставляло и малым государствам возможность оказывать значительное влияние на ход Совещания. Например, Мальта смогла таким образом провести свои формулировки в Декларации по Средиземноморью.

На состоявшейся в Хельсинки с 3 по 7 июля 1973 г. конференции министры иностранных дел стран-участниц утвердили свои заключительные рекомендации. После этого 18 сентября 1973 г. в Женеве начался этап работы комиссий. В этой ситуации выдержали проверку не только недавно начатая политическая кооперация стран GlossarЕвропейского Сообщества, которые разработали совместные позиции и предложения, но и успешное сотрудничество их как партнеров по НАТО. В соответствии с поставленными задачами, почти два года шла работа в трех комиссиях, одиннадцати подкомиссиях и многочисленных рабочих группах, которые обсуждали предложения и искали формулировки, отвечающие принципу общего согласия.

По первой корзине (вопросы безопасности) подкомиссия работала над Декларацией о принципах межгосударственных отношений, названных уже в заключительных рекомендациях: суверенное равенство и уважение суверенитета существующих прав; воздержание от угрозы применения или применения силы; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное решение конфликтов; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, вероисповедания и убеждений; равноправие и право народов на самоопределение; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение международно-правовых обязательств.

Другая подкомиссия занималась составлением документа о мерах по созданию доверия. Кроме того, особая рабочая группа работала над обширным проектом Швейцарии по мирному урегулированию споров и над румынским предложением о соглашении об отказе от применения силы. И тот и другой документ нашли свое отражение в Заключительном акте в разделе "Вопросы, относящиеся к претворению в жизнь некоторых принципов, изложенных выше", причем предполагалось, что швейцарский проект будет обсуждаться на встрече экспертов по итогам Совещания.

По вопросам экономики, которые входили во вторую корзину, работало пять подкомиссий. Они занимались вопросами торгового обмена, промышленной кооперации, сотрудничества в области науки и технологий, охраны окружающей среды и др.

Четыре подкомиссии, работавшие над третьей корзиной, старались привести к общему знаменателю чрезвычайно разные представления о контактах между людьми, обмене информацией и сотрудничестве в области культуры и образования. Рабочие группы занимались вопросами безопасности в Средиземноморье, что в конечном итоге было отражено в Декларации по второй корзине, а также итогами Совещания (раздел IV).

Результатом этого уникального в истории дипломатии события стал Заключительный акт, подписанный 1 августа 1975 г. Этот Акт, по словам президента GlossarЖискара д'Эстена, следовало рассматривать не как мирный договор, а как "соглашение о мире". Действительно, речь здесь шла не о международно-правовом и подлежащем ратификации договоре –Заключительные положения четко характеризовали акт как документ, "который не подлежит регистрации на основании статьи 102 GlossarОрганизации Объединенных Наций". Однако обязательный характер акта подчеркивали его передача всем членам ООН в качестве официального документа, намеченное широкое распространение во всех странах-участницах и, не в последнюю очередь, скрепленная подписями высших государственных деятелей "решимость действовать в соответствии с положениями, содержащимися в изложенных выше текстах".

Заключительный акт соответствовал разработанной комиссиями и подкомиссиями структуре: вслед за преамбулой следовали, в соответствии с отдельными корзинами, документы и заявления, каждый из которых также имел свою преамбулу. Раздел под названием "Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе" содержал "Декларацию принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях", которой Федеральное правительство отводило особо важное значение. Так, несмотря на необязательный в правовом отношении характер документа, здесь должно было четко просматриваться возможность объединения Германии в будущем. Она нашла отражение в формулировке в отношении принципа I (суверенное равенство), обсуждавшейся в течение долгого времени и вплоть до последней запятой: государства-участники придерживались мнения, "что их границы могут изменяться, в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности".

Для осуществления прав четырех держав принцип X ("Добросовестное выполнение обязательств по международному праву") содержал тезис, согласно которому Декларация о принципах "не затрагивает их [государств-участников] прав и обязательств, как и соответствующих договоров и других соглашений и договоренностей" между ними. Содержащееся в принципе X предложение о взаимосвязанности всех принципов, которые "будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других", должно было предотвратить селективный подход к отдельным принципам.

"Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения" представлял собой ту часть Заключительного акта, в которой были отражены важные аспекты политики безопасности. После того, как темы разоружения и ограничения вооружений в Европе были перенесены на переговоры по MBFR, проходившие в Вене, эти аспекты сводились все более и более к извещению о предстоящих военных маневрах. Уже в предверии Совещания НАТО однозначно провозгласило в качестве своей цели – наряду со свободой передвижения и обменом информацией – достижение прогресса в этой области. СССР удалось провести принцип добровольности и добиться для себя – как евроазиатской страны – еще исключения из общих правил, вокруг чего велась упорная борьба. Однако ему пришлось взять на себя обязательство оповещать о всех военных маневрах, которые проводятся в пределах 250 км. от границы и исчисляются определенным минимальным количеством войск, за три недели до их начала. Тем самым была приоткрыта дверь в тщательно охраняемую им до сих пор сферу.

Менее сложным оказался раздел Заключительного акта под названием "Сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды". Здесь указывалось на многочисленные возможности взаимного сотрудничества. Хотя западноевропейские страны и не удовлетворили требование стран GlossarСЭВ о предоставлении им режима наибольшего благоприятствования, однако государства-участники обязались соблюдать принцип равенства и взаимности, а также учитывать интересы развивающихся стран, "в том числе среди стран-участниц". Западные страны считали своим успехом признание Европейского сообщества странами Восточной Европы – это отразилось в том факте, что премьер-министр Италии GlossarМоро подписал Заключительный акт также и в должности исполняющего обязанности председателя Совета Совета ЕС.

Название главы "Сотрудничество в гуманитарных и иных областях" стало результатом длительных и изнурительных переговоров. Такие темы как свобода передвижения и свободный доступ к информации, в отношении которых западные страны намерены были достичь заметных успехов, были для СССР взрывоопасными. Сначала Москва тянула время, но затем попала в цейтнот, поскольку была заинтересована в быстром созыве конференции на высшем уровне. Поэтому советское правительство в конце концов согласилось с весьма проблематичными для него предложениями в отношении гуманитарных контактов и обмена информацией, которые западная сторона представила в виде единого пакета: принципы рассмотрения заявлений о регулярных семейных контактах, соединения семей, заключения браков между гражданми различных государств, а также поездки за рубеж и международные контакты, в том числе обмен между религиозными и молодежными организациями. Благодаря ограничению, согласно которому контакты "должны регулироваться [...] на взаимоприемлемых условиях", советское правительство сохранило за собой достачную свободу действий для вмешательства. Тем не менее, его подпись на документе предоставила другим государствам возможность напоминать о соблюдении этих принципов и осуждать произвол властей. В частности, Федеративная Республика была особенно заинтересована в решении вопроса о соединении семей. Столь же важное значение придавалось проблеме распространения печатной продукции и условий работы для журналистов.

Закрепив в своей последней части проведение последующих встреч, Заключительный акт продемонстрировал тем самым государствам-участникам, что Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе на высшем уровне не является завершающим звеном политики разрядки и что обмен должен быть продолжен. В соответствии с этим в заключительной части преамбулы говорилось о том, что необходимо "расширять, углублять и сделать поступательным и прочным процесс разрядки". Хотя СССР и не удалось провести в преамбулу свою формулировку о необратимости процесса разрядки, однако он согласился с важным для Федеративной Республики предложением, что Заключительный акт должен обеспечить использование результатов Совещания "во всей Европе", а следовательно, и в Западном Берлине.

Результаты СБСЕ долгое время составляли предмет спора среди исследователей. Его первые комментаторы – а это были прежде всего дипломаты, участвовавшие в Совещании – выражались умеренно оптимистично и подчеркивали, что Заключительный акт оставил открытыми все пути в вопросах межгерманских отношений. Другие разделяли скорее скептическую позицию оппозиции GlossarХДС/GlossarХСС в Бундестаге, которая критиковала, во-первых, что СССР достиг фактического признания территориального статуса-кво в Европе, которого он добивался на протяжении многих лет, а во-вторых, что результаты Совещания по корзине III недостаточно соответствовали западным представлениям о свободе передвижения людей, обмена мнениями и информацией. Кроме того, новый конфликтный потенциал обозначился из-за различных трактовок документов вследствие их широких формулировок. Кризис, обозначившийся вскоре в отношениях между Востоком и Западом, казалось, подтверждал правоту тех, кто не видел какой-либо пользы от хельсинкских встреч. Сегодня исследователи отдают должное СБСЕ: они видят в этом Совещании важный фактор, позволивший держать открытой дверь между Востоком и Западом даже в период разногласий из-за введения советских войск в Афганистан, военного положения в Польше и "двойного решения" НАТО; кроме того, отмечается положительная роль Совещания в преодолении конфликта между Востоком и Западом.

Мехтхильд Линдеманн

(Перевод с нем.: Л. Бённеманн.

Редакция перевода: Л. Антипова)

Hinweis: Durch die Nutzung dieser Webseite stimmen Sie der Verwendung von Cookies zu.
OK Mehr erfahren