Основной закон Федеративной Республики Германии, 23 мая 1949 г.

Введение

Уже в период между 1945 и 1948 гг., когда наметился распад антигитлеровской коалиции, а противостояние между Востоком и Западом стало неумолимо нарастать, как в советской, так и в трех западных оккупационных зонах возникли всеобъемлющие политические структуры. Было очевидно, что развитие идет в направлении образования двух немецких государств. Инициативу в этом процессе захватили западные державы. После провала Лондонской конференции министров иностранных дел в декабре 1947 г. западные союзники вместе со странами Бенилюкс созвали так называемую Лондонскую конференцию шести держав. В ходе этой конференции, которая успешно завершилась 2 июня 1948 г., было принято решение о создании государства в западных зонах Германии.

1 июля 1948 г. западные державы-союзницы провели конференцию премьер-министров земель западной оккупационной зоны, на которой передали им так называемые Франкфуртские документы. Премьер-министрам было поручено созвать Конституционное собрание с целью разработки "демократической конституции", которая "должна была создать для всех участвующих земель форму правления федеративного типа" с "подобающей центральной инстанцией и предоставить гарантии индивидуальных прав и свобод".

Премьер-министры не решались взять на себя выполнение этой задачи, поскольку опасались отрицательных последствий для единства Германии. После долгих раздумий они заявили о своем согласии, но с той оговоркой, что будет созван только "Парламентский совет", образованный из делегатов ландтагов, который должен будет разработать Основной закон, подлежащий утверждению не путем референдума, а путем голосования в ландтагах. Слегка поколебавшись, военные губернаторы союзных стран согласились с таким порядком.

Парламентский совет состоял из 65 членов, из которых к партиям блока ХДС/ ХСС и к СДПГ относилось по 27 делегатов. 5 членов представила СвДП, а Немецкая партия, КПГи Центр выдвинули по два делегата. Средний возраст делегатов, среди которых преобладали государственные служащие и лица с высшим образованием, составлял 56 лет. Основная работа велась в комиссиях. Главными органами считались Центральная комиссия, в задачу которой входило создание "единого целого" на основе материалов, представленных специальными комиссиями, и Общая редакционная комиссия, принимавшая важные по содержанию решения, в которую входили Генрих фон Брентано (ХДС), Георг-Август Цинн (СДПГ) и Томас Делер (СвДП). Наряду с ними в качестве ведущих политиков в области конституции проявили себя Карло Шмид (СДПГ), председатель Центральной комиссии, Антон Пфейфер (ХДС), возглавлявший фракцию ХДС, и Теодор Хойсс (СвДП), который в сентябре 1949 г. был выбран первым Президентом Федеративной Республики. Последний стал проводником интеграции всех политических сил, выходящей за рамки партийных интересов. Президент Парламентского совета Конрад Аденауэр (ХДС) оказывал меньшее влияние на обсуждение деталей конституции; политический вес он приобрел, главным образом, в ходе переговоров с союзниками и благодаря своим выступлениям перед общественностью. Тем самым он заложил основу своего восхождения на должность Федерального канцлера.

Когда 1 сентября 1948 г. Парламентский совет собрался в Бонне, то ему был представлен полный Проект Конституции с одним комментарием. Эти материалы разработал Конституционный конвент, работавший в замке Херренхимзее в июле и августе 1948 г. по приглашению премьер-министра Баварии. Предварительные решения, важные для оформления содержания Основного закона, особенно относительно государственного устройства Федеративной Республики, были приняты уже на совещании экспертов, а некоторые статьи Основного закона были дословно взяты из отчета, составленного по итогам работы в Херренхимзее. Это связано главным образом с тем, что данный отчет был положен в основу первых общих дискуссий на пленуме Парламентского совета, и ссылки делались впоследствии именно на него. Кроме того, многие влиятельные члены Парламентского совета, прежде всего Антон Пфейфер и Карло Шмид, сами работали в Конституционном конвенте в замке Херренхимзее.

Опыт недавнего прошлого – крах Веймарской республики и диктатура Третьего рейха – наложил печать на работу Парламентского Совета. Заложенный в Веймарской конституции принцип дуализма парламентской и президентской системы не нашел отражения в Основном законе. Позиция Федерального президента была ослаблена в результате ограничения его основных полномочий и сужения легитимной основы его политической власти. Напротив, позиция парламента усилилась ввиду того, что порядок его роспуска был усложнен, а его роль в формировании правительства возросла. Функции руководящего федерального органа Основной закон возлагал на Федеральное правительство во главе с Федеральным канцлером. Он единственный мог быть отстранен от должности с помощью вотума недоверия, а именно в том случае, если Бундестаг одновременно выбирал его преемника (конструктивный вотум недоверия). Он же определял основные направления деятельности правительства и обладал всей полностой организационной власти в отношении последнего. Таким образом, структурное содержание Основного закона предусматривало "концентрацию руководства в руках главы правительства" (Фромме). Исторический опыт послужил еще и причиной того, что в Основном законе были закреплены принцип представительства (Основной закон, ст. 38 и далее) и гарантии сохранения демократического строя государства в случае каких-либо изменений Конституции (Основной закон, ст. 38, абз. 3). В этой связи следует также указать на установленную им обязанность всех органов государственной власти соблюдать индивидуальные основные права человека (Основной закон, ст. 1, абз. 1).

В целях защиты конституционного строя Парламентский совет постановил учредить Федеральный конституционный суд, ограничившись, однако, перечислением его полномочий в Основном законе и выдвижением некоторых минимальных требований. Дальнейшую разработку положения о Федеральном конституционном суде отцы конституции возложили на законодательные органы. В 1951 г. Бундестаг принял соответствующий закон. В конституционной структуре Федеративной Республики Федеральный конституционный суд, преодолев сложности начального периода, занял полноправное место рядом с другими федеральными органами. Его современное значение выходит далеко за рамки того, которое придавалось ему изначально в 50-е гг.

Союзники, премьер-министры и различные заинтересованные группы пытались оказать влияние на работу Парламентского совета. Союзники намерены были в первую очередь торпедировать финансовый раздел Конституции, из которого следовало, что Парламентский совет планирует предоставить Федерации бóльшие полномочия. Это желание союзников объяснялось тем, что, в частности, американцы и французы были приверженцами государства с четко выраженными федеративными структурами, которое, по их мнению, было возможным лишь при условии, что финансовый раздел Конституции расширит соответствующие полномочия земель. Однако их устремления не имели должного результата. Парламентский совет сумел настоять на своем решении: Федерация получила далеко идущие полномочия в области налогового законодательства, а финансовое выравнивание между Федерацией и землями, а также между различными землями было конституционно закреплено.

В общем и целом не слишком успешным было и вмешательство премьер-министров отдельных земель, которые в большинстве своем выступали за закрепление в Основном законе четко выраженного принципа федерализма. Они в первую очередь стремились разработать основные положения для палаты земель. При активном участии премьер-министра Баварии Ганса Эхарда было принято решение об учреждении Бундесрата. Хотя ему и не удалось добиться предоставления второй палате равных прав в области законодательства, но зато она получила право утверждения законов, широкая трактовка которого не исключалась.

Что касается влияния на работу Парламентского совета, оказанного со стороны заинтересованных групп (объединений), то здесь результаты были различными. Церковные организации добились включения в Основной закон положений о брачном и семейном праве (статьи 6 и 7 Основного закона). Успех пришелся и на долю представителей чиновничества: их требование о признании традиционных принципов профессионального чиновничества (ст. 33, абз. 5), а также о введении новых положений, удовлетворяющих интересы "чиновников, отстраненных от службы", нашло отражение в законе (ст. 133). Меньшим успехов увенчались действия профсоюзов, которые не смогли настоять на своих требованих о включении в Основной закон социально-экономических положений (основных социальных прав). В первую очередь это объясняется позицией СДПГ, которая не поддержала профсоюзы в данном вопросе.

При проведении заключительного голосования по Основному закону в Парламентском совете 8 мая 1949 г. 53 из 65 делегатов проголосовали "за". При ратификации Основного закона за принятие его проголосовали парламенты всех земель, за исключением баварского ландтага. Тем не менее, в первые годы после принятия Основного закона большинство населения относилось к нему настороженно. Эта ситуация изменилась только в 50-е гг. когда подавляющее большинство населения, напротив, стало проявлять положительное отношение как к Основному закону, так и к новому государству.

С момента своего принятия Основной закон постоянно подвергался изменениям и дополнениям. Особенно важными представляются три нижеуказанных случая вмешательства в его текст. В 1956 г. Бундестаг принял так называемую военную конституцию. Она дополняла Основной закон положениями, необходимость в которых появилась ввиду создания армии (Бундесвера) и присоединения Федеративной Республики Германии к западному оборонительному союзу. Дополнительные статьи "рассыпаны" по всему Основному закону. Они касаются создания вооруженных сил и контроля за ними, а также таких вопросов, как меры по ликвидации политической напряженности и обеспечению обороноспособности страны.

В 1968 г. правительство "большой коалиции" ввело в действие положение о чрезвычайном положении (ст. 35, абз. 2 и 3, ст. 87а, абз. 4 и ст. 91, абз. 1 и 2). Такая мера объяснялась тем, что необходимо было прекратить действие прав трех держав-победительниц на случай возникновения чрезвычайного положения, предоставленных им по Договору о Германии и до сих сохранявших свою силу. Так как опыт Веймарской республики, в распаде которой чрезвычайное законодательство сыграло свою роль, не был забыт, этот вопрос вызвал горячие споры в политических и общественных кругах, став главной темой студенческих протестов 1968 г. Чрезвычайное законодательство регулировало такие вопросы как, оказание помощи в случае стихийных бедствий или катастроф, использование вооруженных сил внутри страны и отражение опасности, грозящей существованию Федерации или какой-либо земли. Какие-либо отрицательные последствия этого законодательства для демократической Конституции, которых в 1960-е гг. так опасались его критики, не возникли.

Последнее существенное вмешательство в Основной закон имело место в связи с объединением Германии. Это событие повлекло за собой целый ряд изменений. Особо важное значение имели новая преамбула, а также изменение количества голосов отдельных земель в Бундесрате вследствие вступления в Федерацию новых земель. В настоящее время каждая земля имеет не менее трех голосов. Земли, население которых превышает два миллиона человек, имеют четыре голоса; земли с количество жителей более шести миллионов – пять, а земли, где проживают более семи миллонов человек – шесть голосов. Шестью голосами обладают такие земли, как Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия, пять голосов имеет Гессен, по четыре голоса – Берлин, Бранденбург, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Саксония-Ангальт, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия, по три голоса принадлежат землям Бремен, Гамбург, Мекленбург-Передняя Померания и Саарланд.

Ввиду экономических трудностей, возникших после объединения Германии, и проблем, связанных с глобализацией, в начале XX века приобрел актуальность вопрос о том, отвечает ли федеративная структура Основного закона запросам времени? Поэтому в 2004 г. была создана Комиссия по вопросам федерализма, в задачу которой входит разработка рекомендаций по разделу компетенций между Федерацией и отдельными землями. Один из вопросов, по которому Федерации и землям не удалось прийти к единому мнению, – раздел компетенций в области образования. Возможно, что в следующем году будет предпринята новая попытка достичь соглашения между Федерацией и землями в этом отношении. Насколько это удастся – пока об этом судить трудно. Однако Основной закон и в будущем не будет представлять собой жесткий корсет норм, а останется жизнеспособной Конституцией, которая будет постоянно изменятся с учетом политической, экономической, общественной и культурной ситуации.

Удо Венгст

(Перевод с нем.: Л. Бённеманн.

Редакция перевода: Л. Антипова)