Einführung:Das Montan-Mitbestimmungsgesetz

von: Karl Lauschke

Schon bald nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges wurden die Gewerkschaften wiederaufgebaut. Als Lehre aus der Geschichte und als notwendige Ergänzung der politischen Demokratie forderten sie die Demokratisierung der Wirtschaft, d.h. die völlige Gleichberechtigung von Arbeit und Kapital. Im Rahmen der wirtschaftlichen Selbstverwaltung sollten nicht nur auf überbetrieblicher Ebene paritätisch besetzte Wirtschaftskammern eingerichtet werden. Neben den betrieblichen Interessenvertretungen der Beschäftigten, den Betriebsräten, sollten die Arbeitnehmer auch direkt in den zentralen Entscheidungsorganen der großen Unternehmen, den Aufsichtsräten und Vorständen, vertreten sein, um über Produktionsprogramme und Investitionen mitzubestimmen. Damit sollte ein neuer, dritter Weg jenseits des amerikanischen oder sowjetischen Modells beschritten werden.

Im Zuge der Entflechtung der mächtigen Montankonzerne an Rhein und Ruhr, die von der britischen Militärregierung angeordnet wurde, konnten die gewerkschaftlichen Forderungen ab Frühjahr 1947 in den einzelnen Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie umgesetzt werden. Der „Herr-im-Hause“-Standpunkt, also die autoritäre, uneingeschränkte innerbetriebliche Herrschaft der „Zechen- und Schlotbarone“, die in der Vergangenheit jede eigenständige Interessenvertretung der Beschäftigten rigoros bekämpft hatten, war damit beendet. Die Stahlindustriellen, unter den gegebenen Umständen an einer Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften interessiert, sperrten sich kaum dagegen. Nach Ansicht der Gewerkschaften war damit ein erster Schritt in Richtung auf eine umfassende Neuordnung von Wirtschaft und Gesellschaft getan; weitere mussten folgen.

Nachdem sich die Bundesrepublik Deutschland im Mai 1949 konstituiert hatte, drängten die Gewerkschaften verstärkt darauf, Arbeitnehmervertreter paritätisch in allen Entscheidungsorganen der Wirtschaft zu beteiligen. Auf dem Gründungskongress des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) unterstrich der Vorsitzende, Hans Böckler, im Oktober 1949 noch einmal den Anspruch auf absolute Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit. In seiner Regierungserklärung hatte Konrad Adenauer im September auch angekündigt, die Rechtsbeziehungen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern „zeitgemäß“ neu zu ordnen, überließ es aber den Sozialpartnern, sich zunächst vorparlamentarisch über Grundlinien der Mitbestimmung zu einigen.

Die Verhandlungen zwischen den Vertretern der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände, die im Januar 1950 aufgenommen wurden, verliefen ergebnislos. Die Vertreter der Arbeitgeber lehnten eine paritätische Mitbestimmung kategorisch ab, da sie den Gewerkschaften zu viel Macht übertrage, jede unternehmerische Initiative ersticke und letztlich in ein „Kollektivsystem“ münde. Mehr als ein Drittel der Sitze in den Aufsichtsräten wollten sie den Arbeitnehmern nicht zugestehen. Mit ihrer kompromisslosen Haltung verfolgten die Arbeitgeber nach eigenem Bekunden das Ziel, „einen geistigen Damm für [die] Sicherstellung der westlichen Kulturwelt gegen den Osten zu errichten“. Anfang Juli 1950 wurden die Verhandlungen abgebrochen. Nun war die Bundesregierung wieder am Zug.

Mit ihrem Gesetzentwurf, den sie Ende Oktober vorlegte, gab die Bundesregierung zu erkennen, dass sie nicht gewillt war, auf die gewerkschaftlichen Forderungen einzugehen. In den Aufsichtsräten sah sie lediglich eine Drittelparität für die Arbeitnehmervertreter vor, die zudem ausschließlich Betriebsangehörigen vorbehalten sein sollte. Die Gewerkschaften, darauf bedacht, dass nicht nur enge Unternehmensinteressen, sondern stets auch allgemeine gesellschaftliche Interessen berücksichtigt wurden, sollten keine Vertreter stellen können. Damit nicht genug, erklärte Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard im November, dass die paritätische Mitbestimmung gegen geltendes deutsches Recht verstoße und deshalb in Zukunft nicht angewandt werden könne. Auch der schon seit 1947 praktizierten Mitbestimmung in der Eisen- und Stahlindustrie war damit der Kampf angesagt.

Eine Einigung auf dem Verhandlungsweg schien für die Gewerkschaften nicht mehr möglich. Zur Verteidigung der paritätischen Mitbestimmung rief die Industriegewerkschaft Metall daraufhin ihre Mitglieder in den Hüttenwerken zu einer Urabstimmung auf; fast 96 Prozent erklärten sich dabei zu einem Arbeitskampf bereit. Ähnlich hoch war die Zustimmung unter den gewerkschaftlich organisierten Bergarbeitern, die sich zur Durchsetzung der Forderung nach Mitbestimmung kurz darauf ebenfalls für Arbeitskampfmaßnahmen aussprachen.

Das Unternehmerlager war gespalten. Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) blieb bei seiner unnachgiebigen Haltung und war in dieser zentralen Frage der künftigen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung zu keinem Zugeständnis bereit. Er scheute den Arbeitskampf nicht und glaubte, die Gewerkschaften nachhaltig schwächen und ihren Einfluss zurückdrängen zu können. Die Vertreter der Schwerindustrie wollten es dagegen nicht auf einen Streik ankommen lassen. Sie waren am stärksten von dem Arbeitskampf bedroht, da ihre Belegschaften gewerkschaftlich besonders hoch organisiert waren. Darüber hinaus waren sie an einer schnellen Abwicklung der von den Westalliierten verfügten Neuordnung der Ruhrindustrie wie auch des Schumanplans interessiert, also der Zusammenlegung der deutschen und französischen Kohle- und Stahlproduktion. Das würde sie in die Lage versetzen, wirtschaftlich wieder selbständig handeln zu können, ohne weiterhin alliierter Kontrolle zu unterliegen.

In dieser schwierigen und angespannten Situation wurde Bundeskanzler Adenauer als politischer Vermittler eingeschaltet. In einem Spitzengespräch mit dem DGB-Vorsitzenden kam man am 11. Januar 1951 überein, sich ganz auf eine Regelung für die Montanindustrie zu konzentrieren; die Frage eines allgemeinen, für die Wirtschaft insgesamt geltenden Mitbestimmungsgesetzes wurde zunächst ausgeklammert. Bis Ende Januar konnten sich die Gewerkschaften schließlich mit Vertretern der Montanindustrie auf gemeinsame Richtlinien über die Mitbestimmung einigen. Das Bundeskabinett billigte das Verhandlungsergebnis und arbeitete einen entsprechenden Gesetzentwurf aus. Das Gesetz wurde am 10. April abschließend im Parlament beraten, am 18. April gegen nur 50 Stimmen beschlossen und am 21. Mai im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.

In allen Kapitalgesellschaften der Montanindustrie mit mehr als 1 000 Beschäftigten setzte sich der Aufsichtsrat danach aus der gleichen Anzahl von Vertretern der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmerseite zusammen. Der Einfluss der Gewerkschaften war dadurch gesichert, dass die Mehrheit der Arbeitnehmervertreter nicht im Unternehmen beschäftigt waren, sondern nach Rücksprache mit den Betriebsräten direkt von den Gewerkschaften benannt wurden. Zudem konnten die Gewerkschaften gegen die von den Betriebsräten vorgeschlagenen Aufsichtsratsmitglieder aus dem Unternehmen Einspruch einlegen. Der „neutrale“ Mann, der bei Patt-Situationen den Ausschlag geben konnte, musste von der Mehrheit sowohl der Arbeitgeber- als auch der Arbeitnehmervertreter vorgeschlagen werden und konnte von der Hauptversammlung, also den Anteilseignern, nur aus einem wichtigen Grund abgelehnt werden. Als gleichberechtigtes Mitglied musste schließlich im Vorstand ein Arbeitsdirektor vertreten sein, der nicht gegen die Stimmen der Mehrheit der Arbeitnehmervertreter bestellt oder abberufen werden konnte.

Der Versuch der Gewerkschaften, im folgenden Jahr eine ähnlich weitgehende Mitbestimmungsregelung für die übrige Wirtschaft zu erreichen, scheiterte. Das am 19. Juli 1952 verabschiedete Betriebsverfassungsgesetz räumte den Arbeitnehmervertretern lediglich ein Drittel der Aufsichtsratssitze ein und gestand den Gewerkschaften nur geringen Einfluss auf die Politik der großen Unternehmen zu. Die beabsichtigte Neuordnung von Wirtschaft und Gesellschaft konnte somit nicht erreicht werden. Im Gegenteil, die Gewerkschaften hatten in den folgenden Jahren alle Mühe, selbst die Montanmitbestimmung im Kern zu erhalten. Der wirtschaftliche Konzentrationsprozess und der schrumpfende Montananteil der Konzerne machten immer wieder ergänzende gesetzliche und vertragliche Regelungen notwendig, angefangen beim Montanmitbestimmungsergänzungsgesetz vom 7. August 1956 bis zum fünften Montanmitbestimmungssicherungsgesetz, das am 1. Januar 1989 in Kraft trat.

Wegen ihres Ausnahmecharakters beobachtete man die Praxis der paritätischen Mitbestimmung in der Montanindustrie immer besonders aufmerksam. In zahlreichen wissenschaftlichen Studien wurden ihre Funktionsweise und ihre Auswirkungen eingehend untersucht. Eine Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen ließ sich nicht feststellen. Der Anspruch der Montanmitbestimmung, die Interessen von Arbeit und Kapital gleichberechtigt in die Unternehmensentscheidungen einzubeziehen, wurde durch den Strukturwandel in der Montanindustrie allerdings einer besonderen Belastung ausgesetzt. Sowohl die Kohlenkrise, die ab 1958 einsetzte, als auch die Krise der Stahlindustrie, die 1975 begann, kosteten im Laufe der Jahre insgesamt mehrere hunderttausend Arbeitsplätze – eine Herausforderung, die so „sozialverträglich“ wie möglich bewältigt werden musste.

Nicht zuletzt mit dem Hinweis darauf, dass sich die Montanmitbestimmung in der Praxis bewährt habe, forderten die Gewerkschaften ab den 1960er Jahren wieder verstärkt die Ausweitung des Montanmitbestimmungsmodells auf die gesamte Wirtschaft. Aus Sorge um die freiheitliche Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung leisteten die Arbeitgeberverbände, die sie in ihrer Existenz bedroht sahen, von Anfang an entschiedenen Widerstand. Trotz aller Anstrengungen gelang es den Gewerkschaften aber weder während der Großen Koalition (1966-1969) noch während der anschließenden sozialliberalen Koalition, eine ausreichende parlamentarische Mehrheit für ihre Forderung zu gewinnen. Im März 1976 wurde zwar ein Mitbestimmungsgesetz bei nur 20 Gegenstimmen verabschiedet, aber es blieb doch weit hinter den Erwartungen der Gewerkschaften zurück.

Карл Лаушке

Уже вскоре после окончания второй мировой войны стали восстанавливаться профсоюзы. Они требовали демократизации экономики, т. е. полного равноправия труда и капитала, считая ее необходимым дополнением политической демократии, обусловленным самим ходом истории. В рамках экономического самоуправления надлежало организовать экономические палаты на паритетной основе не только на отраслевом уровне. Предполагалось, что наряду с заводскими представительствами интересов рабочих – производственными советами – рабочие напрямую будут представлены и в центральных директивных органах крупных предприятий, наблюдательных советах и правлениях, принятии решений относительно программ производства и инвестиций. Таким образом стремились принять на вооружение новый – третий – путь, отличный от американской или советской модели.

В ходе предписанной британским военным правительством декартелизации крупных горно-металлургических концернов на Рейне и в Руре, начиная с весны 1947 г. появилась возможность реализовать требования профсоюзов на отдельных предприятиях черной металлургии и сталелитейной промышленности. С моделью «хозяин в доме» – авторитарным, неограниченным внутрипроизводственным господством «угольных и фабричных баронов», в прошлом жестко пресекавших любые попытки создания самостоятельных представительств интересов рабочих, было покончено. Сталелитейщики, которые при данных обстоятельствах были заинтересованы в сотрудничестве с профсоюзами, почти не возражали. По мнению профсоюзов, тем самым был сделан первый шаг в направлении глобальной реорганизации экономики и общества; за ним должны были последовать остальные.

После образования в мае 1949 г. Федеративной Республики Германия профсоюзы активно настаивали на предоставлении рабочим права на равное участие во всех управляющих органах экономики. На учредительном съезде Объединения немецких Профсоюзов (ОНП) в октябре 1949 г. председатель Ган Бёклер еще раз подчеркнул требование абсолютного равноправия между капиталом и трудом. В своем правительственном сентябрьском заявлении Конрад Аденауэр также объявил о намерении реорганизовать правовые отношения между рабочими и работодателями «в соответствии с духом времени», предоставив однако этим двум социальным партнерам возможность достичь предпарламентского соглашения об основных принципах участия рабочих в управлении предприятиями.

Переговоры между представителями профсоюзов и союзов работодателей, начатые в январе 1950 г., закончились ничем. Представители работодателей категорически отказывались от паритетного права голоса для рабочих, так как оно наделило бы профсоюзы слишком большими полномочиями, задушило бы любую предпринимательскую инициативу и в конечном счете вылилось бы в «коллективную систему». Они были согласны предоставить рабочим не более одной трети мест в наблюдательных советах. Своей бескомпромиссностью работодатели, по их собственному признанию, преследовали цель «сооружения интеллектуальной плотины для защиты западного культурного мира от восточного». В начале июля 1950 г. переговоры были прерваны. Теперь слово было вновь за федеральным правительством.

Законопроектом, представленным в конце октября, федеральное правительство ясно дало понять, что не подчинится требованиям профсоюзов. Лишь треть мест в наблюдательных советах предусматривалась для представителей рабочих, причем исключительно для сотрудников предприятия. Профсоюзам, заботившимся о том, чтобы учитывались не только частные интересы предприятия, но также и более широкие общественные интересы, нельзя было назначать своих представителей. Мало того, федеральный министр экономики Людвиг Эргард объявил в ноябре, что паритетное право нарушает действующее немецкое законодательство и поэтому не может применяться в будущем. Тем самым был объявлен бой применяемому с 1947 г. праву участия рабочих в принятии решений в черной металлургии и сталелитейной промышленности.

Профсоюзы не видели больше способа прийти к соглашению путем переговоров. Для защиты паритетного представительства промышленный профсоюз «Металл» призвал своих членов на металлургических заводах к забастовке; о готовности участвовать в ней заявили около 96 % рабочих. Столь же высокой была готовность среди членов профсоюзов горняков, которые также поддержали забастовку с требованием права на равное представительство.

В лагере предпринимателей не было единства. Федеральный союз немецкой промышленности ФСНП остался непреклонен и в этом центральном вопросе о будущем экономики и общественном устройстве не был готов к компромиссам. Забастовок он не боялся и полагал, что может надолго ослабить профсоюзы и лишить их влияния. Представители тяжелой промышленности, напротив, не хотели доводить дело до забастовки. Там риск забастовок был особенно высок, так как рабочие коллективы были организованы в сильные профсоюзные объединения. Кроме того, промышленники были заинтересованы в быстрой реорганизации Рурских предприятий, предусмотренной планом западных союзников и планом Шумана, – то есть объединении западногерманской и французской железорудной и угледобывающей промышленностей. Это вновь дало бы им экономическую независимость и вывело бы из-под контроля союзников.

В этой трудной и напряженной ситуации федеральный канцлер Аденауэр выступил в качестве политического посредника. В ходе встречи с председателем ФСНП 11 января 1951 г. было решено сосредоточить все усилия на регламентировании горнодобывающей и сталелитейной промышленности; вопрос об общем для всей экономики законе об участии рабочих в управлении предприятием был отложен. До конца января профсоюзы смогли, наконец, согласовать с представителями горнодобывающей и сталелитейной промышленности общие положения об участии рабочих в управлении предприятиями. Федеральное правительство одобрило результат переговоров и разработало соответствующий законопроект. Слушания по нему в парламенте состоялись 10 апреля, а 18 апреля при всего 50 голосах против он был принят и 21 мая опубликован в Вестнике федерального законодательства.

После этого во всех корпорациях горно-металлургической промышленности с числом рабочих более тысячи наблюдательный совет состоял из равного количества представителей работодателей и рабочих. Сохранение влияния профсоюзов гарантировалось тем, что большинство представителей рабочих не были сотрудниками предприятия и назначались непосредственно профсоюзами после консультации с производственными советами. Кроме того, профсоюзы могли вносить возражения против сотрудников предприятия, выдвинутых производственным советом в наблюдательный совет. «Нейтральный» член совета, за которым в патовой ситуации был решающий голос, должен был быть предложен как большинством представителей работодателя, так и рабочих, и отозван мог быть лишь по веской причине общим собранием акционеров. Наконец, в правлении в качестве равноправного члена должен был состоять директор по вопросам труда, который не мог быть назначен или уволен против воли большинства представителей рабочих.

Попытка профсоюзов в следующем году законодательно закрепить столь же широкое участие рабочих в управлении предприятием и для остальной экономики потерпела неудачу. Принятый 19 июля 1952 г. Закон о правовом режиме предприятий оставлял за представителями рабочих лишь треть мест в наблюдательном совете и давал профсоюзам лишь незначительную возможность влиять на политику крупных предприятий. Таким образом, не получилось осуществить запланированную реорганизацию экономики и общества. Напротив, в последующие годы даже в горно-металлургической промышленности профсоюзы изо всех сил боролись за сохранение за рабочими права участия в управлении предприятиями. Процесс экономической консолидации и сокращение доли горно-металлургических концернов снова и снова вызывали необходимость принятия дополнительных правовых актов и договорных положений, начиная с «Дополнительного закона об участии рабочих в управлении предприятиями горно-металлургической промышленности» от 7 августа 1956 г. и до вступившего в силу 1 января 1989 г. «Пятого закона об обеспечения участия рабочих в управлении предприятиями горно-металлургической промышленности».

В силу ее исключительности за практикой паритетного права в горнодобывающей промышленности наблюдали особенно пристально. В многочисленных научных исследованиях подробно исследовались принципы ее функционирования и влияние. Ухудшения экономических показателей предприятий выявлено не было. Однако право на равное соблюдение интересов труда и капитала при принятии решений оказалось под особым давлением из-за реструктуризации горно-металлургической промышленности. Результатом кризиса угольной промышленности, разразившегося в 1958 г. и кризиса в сталелитейной индустрии 1975 г. стала потеря нескольких сотен тысяч рабочих мест – проблема, решить которую пришлось наиболее «социально приемлемым» способом.

Начиная с 1960-х гг. профсоюзы, ссылаясь в том числе на подтвержденную практикой эффективность Закона об участии рабочих в управлении предприятиями горнодобывающей промышленности, с новой силой стали требовать распространения модели об участии рабочих в управлении предприятиями на всю экономику. Видя в этом угрозу свободному экономическому и социальному порядку, союзы работодателей с самого начала проявляли решительное сопротивление. Вопреки всем усилиям, профсоюзам ни во время Большой Коалиции (1966-1969 гг.), ни во время последующей социально-либеральной коалиции не удавалось добиться парламентского большинства, достаточного для реализации их требований. И хотя в марте 1976 г. Закон об участии рабочих в управлении предприятиями был принят всего двадцатью голосами против, он был весьма далек от того, на что надеялись профсоюзы.