Einführung:Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes („Notstandsgesetze“)

von: Michael Schneider

Mit der Verabschiedung der Notstandsgesetze im Mai 1968 ging eine überaus hitzige innenpolitische Debatte zu Ende. Worum ging es? Die 1947 diskutierten Entwürfe für eine Verfassung der zu gründenden Bundesrepublik Deutschland enthielten ebenso wie die meisten Länderverfassungen Vorsorgeregelungen für den Notstandsfall. Wohl auf Druck der westlichen Alliierten und auch aufgrund der Erfahrungen mit Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung verzichteten die „Väter und Mütter des Grundgesetzes“ jedoch auf einen ausdrücklichen Notstandsartikel. Neben der „Lücke“ im Grundgesetz bot bald der Generalvertrag aus dem Jahre 1955 Anlass zu Bemühungen um eine Grundgesetzergänzung. In diesem Vertrag wurde die Anerkennung der vollen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland vom Erlöschen der alliierten Vorbehaltsrechte hinsichtlich des Schutzes der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte abhängig gemacht.

Waren sich SPD und CDU/CSU Mitte der 1950er Jahre auch über die Notwendigkeit einig, eine Ergänzung des Grundgesetzes für den Notstandsfall vorzunehmen, so gingen sie doch ganz unterschiedlich an diese Frage heran. Nach Ansicht der SPD sollte die Initiative hierfür vom Parlament ausgehen. Dabei forderte die Partei die Beachtung folgender Prinzipien: Sicherung der Parlamentsverantwortung, Priorität der Zivilgewalt und Schutz des Streikrechts. Damit sollte nicht nur die exekutive Funktionsfähigkeit des Staates, sondern vor allem die freiheitlich-rechtsstaatliche Ordnung auch im Notstandsfall gesichert werden.

Doch die CDU/CSU-geführte Bundesregierung betrieb zunächst regierungsinterne Planungen für eine Verfassungsergänzung. Bekannt wurden diese Überlegungen durch die Rede des Bundesinnenministers Gerhard Schröder (CDU) auf einer Tagung der Gewerkschaft der Polizei am 30. Oktober 1958. Hier erläuterte er die Grundzüge einer Notstandsregelung, die bereits im Dezember 1958 in Form eines zehn Artikel umfassenden Gesetzentwurfes zur Änderung des Grundgesetzes vorgelegt wurde. Dieser orientierte sich – von den Rechtsetzungsbefugnissen der Exekutive bis zur Einschränkung von Grundrechten – weitestgehend an den Generalvollmachten der Weimarer Verfassung für den Notstandsfall. Die Vorstellungen Schröders trafen bei Sozialdemokratie und Gewerkschaften, insbesondere bei der Industriegewerkschaft Metall (IG Metall), auf entschiedene Ablehnung. Dahinter stand die Befürchtung, dass mit den in wohl kalkulierter Form als „NS-Gesetze“ bezeichneten Notstandsgesetzen der Weg in einen autoritären Machtstaat, ja in eine erneute Diktatur nach nationalsozialistischem Vorbild geebnet werde. Getrieben von der Sorge, auch die bundesrepublikanische Demokratie könne, wie noch gar nicht so lange Zeit zuvor die Weimarer Republik, willentlich zerstört werden, mobilisierten insbesondere die Gewerkschaften um Otto Brenner den Protest.

Der am 18. Januar 1960 veröffentlichte überarbeitete „Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes“ (sog. Schröder-Entwurf) sah die Einfügung eines Artikels 115a über den Ausnahmezustand in das Grundgesetz vor. Hiernach konnte die Feststellung des Notstands mit einfacher Mehrheit des Bundestages erklärt werden, bei Gefahr im Verzuge sogar durch den Bundeskanzler allein. Überdies durften wesentliche Grundrechte außer Kraft gesetzt werden, so das Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 5), auf Versammlungsfreiheit (Art. 8), Vereinigungsfreiheit (Art. 9), Freizügigkeit (Art. 11) und Berufsfreiheit (Art. 12).

Die SPD wies den Entwurf Schröders zurück und auch die Gewerkschaften lehnten ihn ab. Die Kritik verschärfte sich im Laufe der folgenden Monate. Ein Grund dafür war, dass Schröder am 28. September 1960 im Bundestag bekannte, für ihn sei die „Ausnahmesituation [...] die Stunde der Exekutive, weil in diesem Augenblick gehandelt werden“ müsse. Mit dieser Formulierung erwies sich Schröder als unsensibel für die Ansprüche einer sich formierenden links-liberalen Öffentlichkeit, die gerade durch die „Spiegel-Affäre“ 1962 Auftrieb erhielt.

Die sich in der Folgezeit verstärkende öffentliche Kontroverse war vor allem von folgenden Punkten geprägt: Es war umstritten, ob das Grundgesetz eine „Schönwetter-Verfassung“ sei oder sehr wohl für den Krisen- oder gar Kriegsfall ausreiche. Unter dem Eindruck des „Kalten Krieges“ schien es fraglich, ob ohne Vorsorge für den Notstand eine glaubhafte Abschreckung gegenüber dem Ostblock erreicht werden könne. Auch erschien den Befürwortern einer gesetzlichen Regelung für den Notstandsfall das parlamentarische System als zu schwerfällig, als dass es in Krisenzeiten funktionstüchtig sein könnte. Darüber hinaus spielte der Wunsch, die alliierten Vorbehaltsrechte durch eine eigene Verfassungsregelung abzulösen, eine wesentliche Rolle. Die Gegner der Notstandsgesetze beharrten jedoch darauf, dass solche „Ermächtigungsgesetze“ eine ernste Gefährdung der Demokratie bedeuteten; das zeige sich konkret in den undemokratischen Verfahren, die für die Ausrufung des Notstandes vorgesehen seien, und zudem in der beabsichtigen Einschränkung zahlreicher Grundrechte, darunter des Streik- und des Koalitionsrechts.

Es folgte ein jahrelanger Verhandlungsmarathon zwischen Regierung und Opposition. Nach Gerhard Schröder unternahm sein Nachfolger im Amt des Innenministers, Hermann Höcherl (CSU), einen neuen Anlauf und lud u. a. Vertreter der Bundestagsfraktionen zu Gesprächen über einen neuen Gesetzentwurf ein. Dieser wurde dann im Oktober 1962 – mitten in der „Spiegel-Affäre“ – vorgelegt und fand sofort eine überaus kritische Aufnahme. Die Notstandsgesetze wurden zu einem zentralen Thema einer sich herausbildenden außerparlamentarischen Opposition (APO). Hier engagierten sich mehrere Gewerkschaften, allen voran die IG Metall, aber auch der Sozialistische Deutsche Studentenbund (SDS) und die „Kampagne für Abrüstung“ sowie einzelne Personen, insbesondere Professoren. Ein Wegzeichen dieser Protestbewegung war der am 30. Mai 1965 an der Universität Bonn abgehaltene Kongress „Die Demokratie vor dem Notstand“. Das Zusammenwirken von Gewerkschaften und universitär-intellektuellem Protest prägte fortan die Debatte.

Geeint wurde die Protestbewegung durch den Willen, eine Aushöhlung der Demokratie zu verhindern. Doch während für den universitär-intellektuellen und gerade auch für den studentischen Protest vielfach radikaldemokratische Vorstellungen handlungsleitend waren, stellten die Gewerkschaften vor allem die Garantie des Streikrechts in den Vordergrund, das sie auch unter den Bedingungen eines Notstandes gesichert sehen wollten. Beide waren sich jedoch darüber im Klaren, dass sie nur miteinander eine starke Protestbewegung organisieren konnten: Die Gewerkschaften nutzten die intellektuellen Kapazitäten von Juristen wie Wolfgang Abendroth, Heinrich Hannover und Jürgen Seifert, um eine fundierte Argumentation gegen die Notstandsgesetze aufzubauen; und die Intellektuellen wussten die Gewerkschaften als finanzielle und organisatorische Kraft sowie als Einflussfaktor in die SPD-Bundestagsfraktion hinein zu schätzen. So kam es nicht von ungefähr, dass Helmut Schauer, der Vorsitzende des SDS und Sekretär des Kuratoriums „Notstand der Demokratie“, 1966 schließlich Angestellter der IG Metall wurde, die ihm Büroräume und Hilfskräfte für die Kampagne gegen die Notstandsgesetze zur Verfügung stellte.

Nach den Bundestagswahlen vom September 1965, deren Ergebnis es Ludwig Erhard (CDU) erneut gestattete, eine Regierungskoalition aus CDU/CSU und FDP zu bilden, übernahm Paul Lücke (CDU) das Innenressort. Er bemühte sich von Anfang an um Kontakte zur SPD, die dann nach Bildung der Großen Koalition zwischen CDU/CSU und SPD im Dezember 1966 intensiviert wurden. Doch auch der im März 1967 vorgelegte Lücke-Entwurf fand in den Reihen der SPD-Bundestagsfraktion nicht die erforderliche Zustimmung. Dass sein Plan, das Mehrheitswahlrecht einzuführen, am Widerstand der SPD scheiterte, führte zum Rücktritt Lückes. Sein Nachfolger wurde Ernst Benda (CDU).

Während der letzten Beratungen in den Ausschüssen und vor allem zwischen den Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt (SPD) und Rainer Barzel (CDU) spitzte sich der außerparlamentarische Protest zu. Die universitär-studentische Opposition mobilisierte ihre Anhänger. Am später berühmten „Sternmarsch nach Bonn“ am 11. Mai 1968 nahmen rund 40 000 Menschen teil. Dessen ungeachtet war zu diesem Zeitpunkt die gemeinsame Front der Notstandsgegner bereits zerbrochen. Das zeigte sich nicht zuletzt daran, dass die Gewerkschaften am Tag des Sternmarsches zu einer eigenen Kundgebung nach Dortmund eingeladen hatten. Während sich die Gewerkschaften letztlich der seit Anfang 1968 absehbaren parlamentarischen Mehrheitsentscheidung unterwarfen, hofften vor allem die studentischen Kritiker der Notstandsgesetze auf eine Fortsetzung der Protestaktionen.

Zwar kam es Ende Mai 1968 in einzelnen Betrieben zu Proteststreiks, Arbeitsniederlegungen und Demonstrationszügen. Die verfassungsergänzende Notstandsgesetzgebung wurde dennoch am 30. Mai 1968 mit den Stimmen der Mehrheit der SPD-Fraktion verabschiedet; 53 SPD-Abgeordnete, 1 CDU-Abgeordneter und fast die ganze FDP-Fraktion, die noch 1967 – nun in der Opposition – einen eigenen Entwurf eingebracht hatte, stimmten dagegen.

Die schließlich im Mai 1968 verabschiedete Fassung der Grundgesetzänderung wich deutlich von den Entwürfen ab, die Schröder und Höcherl zuvor vorgelegt hatten. Am wichtigsten war wohl, dass sich die Stoßrichtung der Notstandsgesetzgebung grundsätzlich verändert hatte: Zielten die ersten Entwürfe auf die Sicherung der exekutiven Handlungsfähigkeit des Staates auch in Krisenzeiten durch Einschränkung der demokratisch-parlamentarischen Rechte, so geht es im verabschiedeten Text darum, auch im Falle eines Notstandes die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Systems und die Einhaltung der Grundrechte zu sichern. So unterschied die finale Fassung zwischen Spannungszeit, innerem Notstand und Verteidigungsfall. Spannungszeit, innerer Notstand und Verteidigungsfall verlangten jeweils abgestufte Vorgehensweisen von Regierung und Parlament. Ferner kann der Eintritt des Spannungsfalls nur durch Zweidrittelmehrheit des Bundestages beschlossen werden. Darüber hinaus hat der Gemeinsame Ausschuss als Notparlament erst im Verteidigungsfall Gesetzgebungsbefugnis. Außerdem waren schon in einem früheren Beratungsstadium das Notverordnungsrecht der Regierung sowie zahlreiche Eingriffe in den Grundrechtskatalog entfallen. Auf Drängen der Gewerkschaften wurden schließlich, sozusagen in letzter Minute, das Recht auf Streik und Widerstand im Grundgesetz garantiert.

Anders als von den Gegnern der Notstandsgesetzgebung immer wieder bemängelt, hat die im Mai 1968 verabschiedete Grundgesetzergänzung die parlamentarische und föderative Grundordnung sowie den Grundrechtsbestand weder zerstört noch zur Farce werden lassen. Dies ist zum einen der kritischen Öffentlichkeit und vor allem der außerparlamentarischen Protestbewegung zu verdanken, deren Einfluss indirekt – über die Gewerkschaften – bis weit in die SPD-Fraktion reichte. Zum anderen ist aber auch die Diskussions- und Lernbereitschaft der Bundestagsmehrheit zu betonen, die nach und nach auf einen großen Teil der Bedenken und Befürchtungen der Gegner der Notstandsgesetzgebungs eingegangen ist.

Михаэль Шнайдер

С принятием в мае 1968 г. законов о чрезвычайном положении завершился период острых внутриполитических споров. О чем шла речь? Обсуждавшиеся в 1947 г. проекты Конституции учреждаемой Федеративной Республики Германия, как и конституции большинства земель, содержали положения о мероприятиях на случай чрезвычайных ситуаций. Видимо, под давлением западных союзников, а также из-за опыта применения статьи 48 Конституции Веймарской Республики «отцы и матери Основного Закона», тем не менее, отказались включить в него отдельную статью о чрезвычайном положении. Усилия по устранению этого «пробела» в Основном Законе вскоре были подстегнуты Генеральным Договором от 1955 г. Этот договор поставил обретение Федеративной Республикой Германия полного суверенитета в зависимость от отказа союзниками от их права на принятие экстренных мер для защиты расположенных в Федеративной Республике вооруженных сил.

Хотя начиная с середины 1950-х гг. СДПГ и ХДС/ХСС и сходились во мнении о необходимости дополнения Основного Закона статьями о чрезвычайном положении, к этому вопросу они подходили весьма по-разному. По мнению СДПГ, инициатива должна была исходить от парламента. При этом партия требовала принятия во внимание следующих принципов: закрепление ответственности парламента, приоритет гражданской власти и защита права на забастовки. Тем самым даже при чрезвычайном положении должно было гарантироваться не только функционирование органов исполнительной власти, но в первую очередь правовой порядок и свобода.

Однако федеральное правительство под руководством ХДС/ХСС изначально провело внутриправительственное планирование внесения поправок в Конституцию. Об этом стало известно из выступления федерального министра внутренних дел Герхарда Шрёдера (ХДС) на заседании профсоюза полиции 30 октября 1958 г. Он описал основные принципы регламента чрезвычайного положения, который в декабре 1958 г. был представлен в виде состоящего из десяти статей масштабного законопроекта по изменению Основного Закона. Законопроект в значительной степени – от юридических прав исполнительной власти и вплоть до ограничения основных прав – ориентировался на генеральное полномочие Веймарской конституции на случай чрезвычайного положения. Предложения Шрёдера встретили решительное сопротивление среди социал-демократов и профсоюзов, особенно профсоюза металлургической промышленности (IG Metall). За этим стояли опасения, что законы о чрезвычайном положении, прозванные «NS-законами», проторят путь к авторитарному государству и даже новой диктатуре по национал-социалистическому образцу. Движимые озабоченностью, что демократия Федеративной Германии, как совсем недавно Веймарская республика, может быть намеренно разрушена, профсоюзы, особенно сплотившиеся вокруг Отто Бреннера, инициировали протест.

Опубликованный 18 января 1960 г. переработанный «законопроект о дополнении Основного Закона» (т. н. законопроект Шредера) предусматривал добавление в Основной Закон статьи 115a о чрезвычайном положении. В соответствии с ним объявление чрезвычайного положения могло быть принято простым большинством Бундестага, а при приближении опасности – даже единолично Федеральным Канцлером. Кроме того, в этом случае разрешалось отменять такие важные основные права как право свободного выражение мнения (ст. 5), свободы митингов и собраний (ст. 8), свободы образования союзов (ст. 9), свободы перемещения (ст.11) и свободы выбора профессии (ст. 12).

Проект Шрёдера был отклонен и СДПГ, и профсоюзами. В течение следующих месяцев критика усиливалась. Причиной был тот факт, что 28 сентября 1960 г. в Бундестаге Шрёдер заявил, что, по его мнению, «экстренная ситуация, [...] час исполнительной власти, поскольку в этот момент надо действовать». Этой формулировкой Шрёдер проявил отсутствие чуткости по отношению к формировавшемуся в тот момент лево-либеральному общественному движению, развитие которого было подхлестнуто в 1962 г. «делом журнала Шпигель».

Усилившаяся в последующий период общественная полемика разворачивалась в основном вокруг следующего вопроса: является ли Основной закон конституцией «для хорошей погоды» или он будет достаточным также и в случае кризиса или даже войны. В ситуации холодной войны вызывало сомнения, что можно добиться надежного сдерживания Восточного блока без особых мер в случае чрезвычайного положения. Сторонникам законодательного регулирования парламентская система на случай чрезвычайного положения также казалась слишком неповоротливой, чтобы функционировать в условия кризиса. Кроме того, важную роль играло желание заменить право союзников на экстренное вмешательство собственным конституционным регулированием. Однако противники законов о чрезвычайном положении настаивали на том, что такие «законы о предоставлении полномочий» представляют серьезную угрозу демократии; конкретно это видно по недемократическим процедурам, предусмотренным на случай чрезвычайного положения, а также в намеренном ограничении целого ряды основных прав, в том числе права на забастовку и права образования коалиций.

Начался многолетний переговорный марафон между правительством и оппозицией. Преемник Герхарда Шрёдера на посту министра внутренних дел Герман Хёхерль (ХСС) предпринял новую попытку достичь согласия, пригласив на беседу о новом законопроекте, среди прочих, и представителей фракций Бундестага. Законопроект был представлен в октябре 1962 г. в самый разгар «дела Шпигеля» и сразу был принят весьма критически. Законы о чрезвычайном положении стали центральным вопросом для формирующейся внепарламентской оппозиции (ВПО). В ней принимали активное участие профсоюзы, прежде всего профсоюз металлургической промышленности, Социалистический союз немецких студентов (ССНС) и «Кампания по разоружению», а также отдельные граждане, особенно профессура. Знаковым для этого протестного движения стал конгресс «Демократия на пороге чрезвычайного положения», состоявшийся 30 мая 1965 г. в Боннском университете. С тех пор взаимодействие профсоюзов и университетского интеллектуального протеста стало главным содержанием дебатов.

Протестующих объединяла воля воспрепятствовать выхолащиванию демократии. Все же, если университетский и, прежде всего, студенческий протесты были ведомы радикально-демократические представлениями, то профсоюзы выдвигали на первый план право на забастовки, гарантии которых они хотели видеть даже в условиях чрезвычайного положения. Однако и те, и другие понимали, что мощный протест они могут организовывать лишь сообща: для веской аргументации против законов о чрезвычайном положении профсоюзы привлекали интеллектуальный потенциал таких юристов как Вольфганг Абендрот, Генрих Ганновер и Юрген Зайферт; интеллектуалы, в свою очередь, ценили профсоюзы как финансовую и организационную силу и также как фактор влияния на фракцию Бундестага СДПГ. Таким образом, председатель ССНС и секретарь попечительского совета «Демократия в опасности» Гельмут Шауер не случайно в 1966 г. стал, наконец, сотрудником IG Metall, который предоставлял в его распоряжение офисные помещения и рабочих для участия в кампании против законов о чрезвычайном положении.

После выборов в Бундестаг в сентябре 1965 г., результат которых вновь позволил Людвигу Эргарду (ХДС) сформировать правительственную коалицию из ХДС/ХСС и СвДП, Пауль Люке (ХДС) возглавил министерство внутренних дел. Он с самого начала пытался установить контакты с СДПГ, которые активизировались после образования «большой коалиции» между ХДС/ХСС и СДПГ в декабре 1966 г. Но представленный в марте 1967 г. проект Люке не получил необходимого одобрения в рядах парламентской фракции СДПГ. Провал плана Люке, предполагавшего введение мажоритарной системы выборов и вызвавшего сопротивление СДПГ, привел к его отставке. После Люке этот пост занял Эрнст Бенда (ХДС).

Во время последних консультаций в комитетах и особенно между лидерами фракций Хельмутом Шмидтом (СДПГ) и Райнером Барцелем (ХДС) внепарламентский протест принял острую форму. Университетско-студенческая оппозиция мобилизовала своих сторонников. Около 40 000 человек приняли участие в акции в Бонне 11 мая 1968 г., впоследствии получившей название «звездного марша». Однако общий фронт противников Чрезвычайных Законов к этому моменту времени уже распался. Об этом в том числе говорит тот факт, что в день «звездного марша» профсоюзы призывали на свою собственную демонстрацию в Дортмунде. В то время как профсоюзы в конечном итоге подчинились решению парламентского большинства, которое можно было предвидеть уже с начала 1968 г., критики из студенческой среды надеялись на продолжение протестов против законов о чрезвычайном положении.

В конце мая 1968 г. на отдельных предприятиях проходили акции протеста, забастовки и демонстрации. Тем не менее, поправки о чрезвычайному положению к Основному Закону были приняты 30 мая 1968 г. при поддержке большинства во фракции СДПГ; против проголосовали 53 депутата от СДПГ, один от ХДС и почти вся – ныне оппозиционная – фракция СвДП, которая еще в 1967 г. внесла свой собственный законопроект.

Принятая, наконец, в мае 1968 г., версия поправки к Основному Закону существенно отличалась от проектов, представленных ранее Шрёдером и Хойхерлем. Наиболее важным был, пожалуй, тот факт, что направленность чрезвычайного законодательства принципиально изменилась: если первые проекты были нацелены на обеспечение эффективности исполнительной власти в периоды кризиса путем ограничения демократических парламентских прав, то в одобренном тексте гарантировалась дееспособность парламентской системы и соблюдение основных прав и в случае чрезвычайного положения. Так, в окончательной версии проводилось различие между периодом напряженности, внутренней чрезвычайной ситуацией и военным положением. Объявление периода напряженности, внутренней чрезвычайной ситуации или военного положения требовало от правительства и парламента проведения многоступенчатой процедуры. Решение об объявлении периода напряженности могло быть принято только двумя третями голосов Бундестага. Кроме того, Объединенный комитет как чрезвычайный парламент получал законодательные полномочия только в случае военного положения. Более того, право правительства издавать чрезвычайные постановления и многочисленные вмешательства в перечень основных прав были отброшены уже на ранних стадиях консультаций. Наконец, по настоянию профсоюзов, в Основном Законе, можно сказать, в последний момент, было гарантировано право на забастовку и сопротивление.

Несмотря на многочисленную критику противников чрезвычайного законодательства, поправка к Основному закону, принятая в мае 1968 г., не разрушила основной парламентский и федеральный порядок, не попрала основные права и не превратила их в фарс. С одной стороны, это заслуга критической общественности и, прежде всего, внепарламентского протестного движения, эффект от которого косвенно – через профсоюзы – достиг самых широких групп в парламентской фракции СДПГ. С другой стороны, нужно подчеркнуть готовность парламентского большинства, которое постепенно приняло большую часть сомнений и опасений противников чрезвычайного законодательства, к обсуждению и обучению.