Einführung:Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Staate Israel (Wiedergutmachungsabkommen)

von: Constantin Goschler, 2011

Die Forschung hat das sogenannte Wiedergutmachungsabkommen vor allem unter zwei Perspektiven in den Blick genommen: Erstens geht es um die Frage nach den politischen Motiven: Schloss die Bundesrepublik dieses Abkommen aus eigenem Willen ab, oder bedurfte es des Drucks der USA? Und war das Luxemburger Abkommen gewissermaßen eine Eintrittskarte für die Aufnahme der Bundesrepublik unter die Völker der „freien Welt“? Zweitens stehen vor allem in der jüngeren Forschung stärker politologische und sozialphilosophische Fragen im Mittelpunkt: So wird seit einiger Zeit intensiv diskutiert, inwieweit mit dem Luxemburger Abkommen ein Modell geschaffen wurde, mit dem sich Konflikte lösen lassen, die aus historischen Verbrechen an ethnischen und anderen Minderheiten resultieren.

Während für die erste Perspektive das Interesse an der Vorgeschichte des Abkommens im Mittelpunkt steht, interessiert sich die zweite Perspektive vor allem für dessen Wirkungen. Damit geht auch eine gegenläufige Entwicklung des Interesses in nationaler und internationaler Perspektive einher: Für die deutsche Forschung hat sich gegenwärtig die einst zentrale Rolle des Luxemburger Abkommens für die Geschichte der Wiedergutmachung stark reduziert. Umso mehr erscheint es gegenwärtig in internationaler Perspektive als symbolisches Zentrum der deutschen Wiedergutmachung.

Das Luxemburger Abkommen zwischen der Bundesrepublik und Israel war das Ergebnis eines ungewöhnlichen und schwierigen diplomatischen Prozesses. Eine der größten Schwierigkeiten bestand darin, überhaupt erst die Voraussetzungen für die Verhandlungen zu schaffen. Erst nachdem die Alliierten 1951 definitiv abgelehnt hatten, die israelischen Forderungen an die beiden deutschen Staaten in Höhe von 1,5 Mrd. US-Dollar zu unterstützen, musste Jerusalem notgedrungen in direkte Gespräche mit Bonn eintreten.

Während von der DDR keine Reaktion auf entsprechende Vorstöße kam, erklärte Bundeskanzler Adenauer sich dagegen bereit, Gespräche aufzunehmen und überdies eine als Vorbedingung geforderte Erklärung vor dem Bundestag abzugeben. Am 27. September 1951 verkündete er dort, dass „im Namen des deutschen Volkes [...] unsagbare Verbrechen begangen worden“ seien, „die zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung verpflichten, sowohl hinsichtlich der individuellen Schäden, die Juden erlitten haben, als auch des jüdischen Eigentums“. Zudem traf Adenauer bei einem geheimen Treffen in London am 6. Dezember 1951 mit Nahum Goldmann, dem Präsidenten der Jewish Claims Conference, die gleichermaßen überraschende wie weitreichende Entscheidung, die israelische Forderung nach einer Mrd. Dollar (nach damaligem Kurs 4,2 Mrd. DM) als Verhandlungsgrundlage zu akzeptieren. Dies waren zwei Drittel der insgesamt geforderten Summe – das fehlende Drittel wurde vergeblich bei der DDR angemahnt.

Die Alliierten machten der jüdischen Seite deutlich, dass ein Verhandlungsergebnis letztlich als deutsche Selbstverpflichtung zustande kommen müsse. Als sich die Deutschen jedoch erst einmal auf die Logik direkter Verhandlungen mit der jüdischen und israelischen Seite eingelassen hatten, wurde ihnen von amerikanischer Seite immer wieder bedeutet, wie schädlich ein Scheitern der Gespräche für das Ansehen der Bundesrepublik sein würde. Die Lösung des Dilemmas zwischen wirtschaftlichen und moralischen Erfordernissen überließen sie jedoch den Deutschen.

Die Gespräche selbst fanden auf neutralem Boden statt: Ab März 1952 verhandelten in einem alten Wasserschloss im niederländischen Wassenaar die deutsche Delegation in zwei Phasen parallel mit den Delegationen Israels und der Jewish Claims Conference. Für viele Israelis war die mit diesen Gesprächen verbundene indirekte Anerkennung der deutschen Regierung unerträglich. So war die Zustimmung der Knesseth zu diesen Gesprächen vor der Kulisse bürgerkriegsähnlicher Proteste vor dem Parlamentsgebäude in Jerusalem erfolgt. Lediglich der drohende finanzielle Kollaps Israels bewog die israelische Regierung dazu, über diesen Schatten zu springen.

Die finanzielle Hinterlassenschaft des „Dritten Reichs“ war zum selben Zeitpunkt Gegenstand von Verhandlungen in London, in denen es um die deutschen Vor- und Nachkriegsschulden ging. Die Vertreter Israels und der Claims Conference bestanden in Wassenaar auf der Einzigartigkeit und Priorität der eigenen Forderungen. Auf deutscher Seite kollidierte dagegen die Auffassung, wonach Unrechtsschulden vor Geschäftsschulden gingen, mit dem Ziel, die jüdischen Forderungen im Gesamtzusammenhang aller aus dem Zweiten Weltkrieg resultierenden Forderungen gegen Deutschland zu diskutieren. Adenauer schwankte im Verlauf dieser Verhandlungen zwischen beiden Seiten, wobei er den Erfolg in Wassenaar und in London wollte. Für ihn galt: Die „Wiederherstellung unseres Kredits in der Welt hängt von dem Erfolg beider Verhandlungen ab. Das aber ist der Zweck des Ganzen.“

Daher wären die Verhandlungen beinahe an der Frage gescheitert, ob die israelische Forderung in den Kontext der Londoner Verhandlungen gestellt werden dürfe oder als ein Anspruch sui generis behandelt werden müsse. So erklärte die von Franz Böhm und Otto Küster geführte deutsche Delegation nach einer ersten Gesprächsrunde weisungsgemäß, dass sie zwar eine Summe von drei Milliarden DM als israelischen Anspruch anerkannte, die effektive Höhe und den Modus der Zahlungen jedoch erst nach weiteren Fortschritten der Londoner Schuldenkonferenz diskutieren könne. Doch bedrängten Böhm und Küster den Bundeskanzler, die Drei-Milliarden-DM-Forderung zu akzeptieren, was sie durch ihren demonstrativen Rücktritt von der Delegationsleitung unterstrichen. Mit Rücksicht auf die negativen internationalen Reaktionen lenkte Adenauer schließlich ein, und die Verhandlungen konnten fortgesetzt werden.

Während in der zweiten Verhandlungsphase um die Forderungen der Claims Conference gerungen wurde, gestalteten sich die Verhandlungen mit der Delegation Israels nach der Grundsatzeinigung einfacher. Im Mittelpunkt standen jetzt vor allem die Modalitäten der Warenlieferungen, wobei symbolische Fragen, wie etwa das Recht deutscher Handelsschiffe, israelische Häfen unter der Flagge der Bundesrepublik anzulaufen, eine wichtige Rolle spielten. Schwierigkeiten bereiteten zudem die Proteste der arabischen Nachbarstaaten Israels, die eine Stärkung ihres Gegners durch die deutschen Wiedergutmachungsleistungen voraussahen. Die deutschen innenpolitischen Gegner dieses Abkommens, darunter vor allem Fritz Schäffer und Franz-Josef Strauß, griffen dieses außenpolitische Argument begierig auf.

Am 10. September 1952 unterzeichneten schließlich Adenauer, Sharett und Goldmann in Luxemburg, also wiederum auf neutralem Boden, das mühsam ausgehandelte Paket. Dem Vertrag mit Israel über eine Globalentschädigung in Höhe von drei Milliarden DM standen zwei Protokolle mit der Claims Conference zur Seite. Das erste enthielt die ausgehandelten Grundsätze für die Verbesserung der bestehenden individuellen Entschädigungs- und Rückerstattungsgesetze, das zweite regelte die Globalentschädigung für die Claims Conference in Höhe von 450 Mio. DM. Von den insgesamt zu erbringenden 3,45 Mrd. DM, deren Zahlung sich über 14 Jahre erstrecken sollte, waren ein Drittel durch Lieferungen in deutschen Waren zu leisten, weitere 30 % waren für den Kauf von Rohöl vorgesehen. Der Gesamtbetrag stellte für die damaligen Verhältnisse eine enorme Summe dar. Zum Vergleich: Der Bundeshaushalt für 1953 betrug 27,85 Mrd. DM.

Aber auch nach der Unterzeichnung des Abkommens hielten die Schwierigkeiten an: Vor allem unter Verweis auf die Gefährdung des Verhältnisses zu den arabischen Staaten opponierten neben Finanzminister Schäffer auch zahlreiche andere politische Kräfte gegen dieses Abkommen. Auch in der deutschen Bevölkerung war das Abkommen zu diesem Zeitpunkt nicht populär: Eine demoskopische Untersuchung des Allensbacher Instituts fand im August 1952 lediglich elf Prozent uneingeschränkte Befürworter unter den Befragten. Angesichts der zahlreichen Gegner in seiner eigenen Regierungskoalition war Adenauer bei der Schlussabstimmung im Deutschen Bundestag am 18. März 1953 schließlich auch auf die Stimmen der oppositionellen SPD angewiesen, um dem Abkommen zur Annahme zu verhelfen.

Nach der Ratifizierung wurde das Luxemburger Abkommen von der Bundesrepublik jedoch buchstabengetreu durchgeführt. Die damit verbundenen Leistungen trugen erheblich zum Aufbau der wirtschaftlichen Infrastruktur in Israel bei und wirkten gleichzeitig auch in Deutschland als Wirtschaftsförderungsprogramm. Über diese ökonomischen Wirkungen hinaus trug es jedoch auch dazu bei, dass die zunächst unüberbrückbar scheinende Sprachlosigkeit zwischen Deutschen und Juden nach dem Holocaust einer wenn auch schwierigen Kommunikation wich. Dies vor allem ist der Grund dafür, dass das Luxemburger Abkommen heute auch in der weltweiten Diskussion um die Bewältigung der Folgen von Diktaturen und historischem Unrecht als ein wichtiger Präzedenzfall diskutiert wird. Die Frage nach der symbolischen Bedeutung des Abkommens kann somit nicht allein hinsichtlich seiner materiellen Auswirkungen beantwortet werden, sondern muss vor allem mit Blick auf die Bedeutung für den nachfolgenden schwierigen Annäherungsprozess zwischen Israel und der Bundesrepublik gesehen werden, der ohne dieses Abkommen vermutlich nicht in dieser Weise möglich gewesen wäre.

Die Frage, inwieweit das Luxemburger Abkommen freiwillig erfolgte oder gar als Eintrittskarte der Bundesrepublik in den Westen fungierte, hat gegenüber dieser symbolischen Perspektive seit dem Ende des Kalten Krieges deutlich an Bedeutung verloren. Doch lässt sich resümieren, dass sowohl die Alliierten als auch die Deutschen das Abkommen als einen eher peripheren Aspekt der Wiedergewinnung der Souveränität sowie des kommerziellen und moralischen Kredits der Bundesrepublik ansahen. Eine weit ausgreifende Politik der Wiedergutmachung stand zu dieser Zeit im Widerspruch zu den Prioritäten der Einbeziehung der Bundesrepublik in das westliche Bündnis. Letzteres erforderte freilich vertrauensbildende Maßnahmen, wozu die Bereitschaft gehörte, sich in gewissem Umfang auch den verbrecherischen Hinterlassenschaften des NS-Regimes zu stellen.

An diesem Punkt treffen sich schließlich die beiden Forschungsperspektiven: Das Luxemburger Abkommen bezeichnet den Auftakt zur Entwicklung neuer Standards des internationalen Rechts, wonach Staaten die Verantwortung für Verbrechen an eigenen und fremden Minderheiten übernehmen müssen. Das nach dem Ersten Weltkrieg aufgekommene Prinzip der Moralisierung von Kriegsreparationen (Jörg Fisch) wurde damit weiter vorangetrieben und von Staaten auf Individuen ausgeweitet. In gewisser Weise steht damit „Luxemburg“ neben „Nürnberg“: Ähnlich wie 1948 neue Maßstäbe für den Umgang mit den Tätern staatlicher Großverbrechen formuliert wurden, geschah dies 1952 auch mit Blick auf den Umgang mit den Opfern. Und auf diese Weise lässt sich das Luxemburger Abkommen als ein Gründungsdokument neuer Maßstäbe der historischen Gerechtigkeit lesen, dessen Wirkung bis auf den heutigen Tag anhält.

Константин Гошлер, 2011

Исследования, посвященные этому Соглашению, рассматривали его прежде всего с двух точек зрения. Во-первых, их интересовал вопрос о политических мотивах Соглашения. Речь шла о том, заключила ли Федеративная Республика это Соглашение по собственной воле или же был необходим нажим со стороны США? И не послужило ли Люксембургское соглашение в какой-то степени «входным билетом» для включения Федеративной Республики Германии в число народов «свободного мира»? Во-вторых, в центре внимания новейших исследований оказались, в первую очередь, политологические и социально-философские вопросы. Так, например, с некоторых пор интенсивно обсуждается вопрос о том, в какой степени Люксембургское соглашение послужило моделью для решения конфликтов, возникших вследствие исторических преступлений перед этническими и другими меньшинствами.

В первом случае в центре интереса исследователей находится предыстория Соглашения, во втором – преимущественно его последствия. Одновременно имеет место противоположное развитие такого интереса в национальном и международном масштабе. В то время, как число немецких исследователей, признающих центральную роль Люксембургского соглашения в истории возмещения ущерба, по сравнению с прошлым значительно сократилось, число их коллег за пределами Германии, рассматривающих это соглашение как символический центр искупления Германией своей вины, наоборот, растет.

Люксембургское соглашение между Федеративной Республикой Германии и государством Израиль явилось итогом необычного и сложного дипломатического процесса. Одна из главных проблем заключалась в создании самих условий, необходимых для проведения переговоров. Лишь после того, как союзники в 1951 г. категорически отказались поддержать израильские требования к обоим немецким государствам в размере 1,5 млрд. долларов США, Иерусалим вынужден был вступить в прямые переговоры с Бонном.

В то время, как со стороны ГДР никакой реакции на соответствующие акции не последовало, канцлер Аденауэр выразил готовность начать такие переговоры и, более того, выполняя предварительное условие для начала переговоров, выступить с заявлением в Бундестаге. 27 сентября 1951 г. он заявил его депутатам, что «от имени немецкого народа [...] были совершены невероятные преступления», «которые обязывают искупить вину в материальном и моральном плане, как в отношении причиненного евреям индивидуального ущерба, так и в отношении еврейского имущества». Кроме того, во время своей тайной встречи с Наумом Гольдманом, Президентом Конференции по материальным претензиям евреев к Германии, 6 декабря 1951 г. в Лондоне Аденауэр принял решение, столь же неожиданное, сколь и имевшее далеко идущие последствия, а именно взять за основу для переговоров израильское требование о возмещении ущерба в размере одного миллиарда долларов (по тогдашнему курсу 4,2 млрд. немецких марок). В данном случае речь шла о двух третьих от общей суммы, требуемой от Германии. Недостающая треть была – безуспешно – затребована от ГДР.

Союзники разъяснили еврейской стороне, что результат переговоров в конечном итоге должен быть достигнут в рамках добровольно взятого на себя обязательства немецкой стороны. Однако, не успели немцы вступить в прямые переговоры с еврейской и израильской сторонами, как американцы начали давать им понять, какой ущерб будет нанесен репутации Федеративной Республики, если переговоры потерпят крах. Но разрешать дилемму между требованиями экономики и морали они предоставили немцам.

Сами переговоры проходили на нейтральной территории. C марта 1952 г., в старом Водяном замке в нидерландском городке Вассенаар, немецкая делегация вела двухэтапные переговоры параллельно с делегациями Израиля и Конференции по материальным претензиям евреев. Связанное с этими переговорами косвенное признание немецкого правительства было невыносимым для многих израильтян. Согласие Кнессета на эти переговоры было дано на фоне многочисленных протестов перед зданием парламента в Иерусалиме, похожих на гражданскую войну. И только грозящий финансовый коллапс Израиля вынудил израильское правительство «прыгнуть выше себя самого».

На тот момент финансовое наследство Третьего рейха уже было предметом переговоров в Лондоне, где речь шла о довоенных и послевоенных долгах Германии. Представители Израиля и Конференции по материальным претензиям евреев настаивали в Вассенааре на уникальности и приоритетности своих требований. Однако представление, согласно которому долги, возникшие вследствие противоправных действий, имели первостепенное значение по сравнению с коммерческими долгами, вошло в противоречие с намерением немецкой стороны рассматривать еврейские требования в общем контексте всех претензий, предъявляемых в итоге Второй мировой войны. Во время переговоров Аденауэр колебался между обеими сторонами, причем он хотел достичь успешного результата как в Вассенааре, так и в Лондоне. Он следовал девизу: «Восстановление доверия к нам в глазах мира зависит от успеха обоих переговоров. В этом состоит главная цель».

Поэтому переговоры чуть не провалились из-за вопроса, можно ли рассматривать израильское требование в контексте Лондонских переговоров, или его нужно рассматривать как претензию sui generis. Так немецкая делегация под руководством Франца Бёма и Отто Кюстера, следуя указаниям своего правительства, заявила после первого раунда переговоров, что израильское требование размером в три миллиарда немецких марок она признает, но обсуждать эффективный размер и порядок платежей сможет только, когда станут известны очередные результаты Лондонской конференции по долгам. Однако Бём и Кюстер настоятельно рекомендовали Федеральному канцлеру принять трехмиллиардное требование. О своей позиции они заявили, демонстративно подав в отставку с поста руководителей делегации. Принимая во внимание возможность отрицательной реакции в международных кругах, Аденауэр в конце концов пошел на уступки. Переговоры могли быть продолжены.

Если вокруг требований Конференции по материальным претензиям евреев на втором этапе переговоров развернулась борьба, то переговоры с делегацией Израиля после достижения принципиальной договоренности оказались проще. Здесь в центре внимания стояли прежде всего условия поставок оружия, причем важную роль играли вопросы символического значения, как например, право захождения немецких торговых судов в израильские порты под флагом Федеративной Республики Германии. Кроме того, возникали проблемы в связи с протестом соседних с Израилем арабских государств, предвидевших усиление своего противника за счет немецких действий по возмещению ущерба. Противники этого Соглашения во внутриполитических кругах Германии, в первую очередь Фритц Шэффер и Франц-Йозеф Штраус, жадно ухватились за этот внешнеполитический аргумент.

Наконец, 10 сентября 1952 г., после длительных и сложных переговоров, в Люксембурге, то есть снова на нейтральной территории, Аденауэр, Шаретт и Гольдман подписали пакет условий. Договор с Израилем о глобальном возмещении ущерба в размере трех миллиардов немецких марок сопровождался двумя протоколами, подписанными с Конференцией по материальным претензиям евреев. Первый содержал принятые в результате переговоров принципы по усовершенствованию существующих законов о возмещении ущерба и возврате стоимости имущества, второй регулировал глобальное возмещение Конференции по материальным претензиям евреев в размере 450 млн. немецких марок. Из общей суммы 3,45 млрд. немецких марок, которую предполагалось выплатить в течение 14 лет, одна треть должна была покрываться за счет поставок немецких товаров, остальные 30 % предусматривались для закупок нефти. Для того времени общая сумма была огромной. Приведем для сравнения следующие цифры: федеральный бюджет в 1953 г. составлял 27,85 млрд. немецких марок.

Но и после подписания Соглашения проблемы оставались. Ссылаясь в первую очередь на угрозу для отношений с арабскими странами, против этого Соглашения наряду с министром финансов Шэффером выступали, причем немалым числом, и другие политические силы. Среди немецкого населения Соглашение в этот период тоже не было популярным. Так демоскопическое исследование Алленбахского института, проведенное в августе 1952 г., выявило, что только 11 % всех респондентов безоговорочно принимали Соглашение. В итоге, в связи с многочисленными протестами в собственной правительственной коалиции Аденауэру, при заключительном голосовании в Немецком бундестаге 18 марта 1953 года г., потребовались голоса оппозиционной СДПГ, чтобы провести Соглашение.

Однако после ратификации Люксембургское соглашение было выполнено Федеративной Республикой Германии с буквальной точностью. Связанные с этим платежи и поставки внесли существенный вклад в построение экономической инфраструктуры в Израиле, послужив одновременно программой стимулирования экономики в Германии. Помимо этого экономического эффекта Соглашение содействовало тому, что первоначально казавшаяся неразрешимой неразговорчивость между немцами и евреями после Холокоста уступила место общению, хотя и затрудненному. Именно по этой причине Люксембургское соглашение обсуждается сегодня в рамках международной дискуссии по вопросам преодоления последствий диктатур и исторической несправедливости как важный прецедентный случай. Поэтому отвечая на вопрос о символическом значении Соглашения, нельзя исходить единственно из его материального эффекта. В первую очередь надо принять во внимание его роль в последовавшем за этим сложном процессе сближения между Израилем и Федеративной Республикой Германией. Ведь без Соглашения такой процесс, по всей вероятности, едва ли имел бы место.

После окончания «холодной войны» вопрос о том, в какой мере Люксембургское соглашение было актом свободного волеизъявления, и тем более, в какой мере оно послужило «входным билетом» для принятия Германии в западный мир, заметно утратил свое значение по сравнению с его символическим аспектом. Тем не менее, позволительно сделать вывод о том, что как союзники, так и немцы рассматривали Соглашение скорее как периферийный аспект восстановления суверенитета, а также экономической и моральной кредитоспособности Федеративной Республики. На тот момент широкомасштабная политика возмещения ущерба противоречила такой первостепенной цели, как вовлечение Федеративной Республики Германии в союз западных держав. Само собой разумеется, что для этого требовались меры по укреплению доверия, что наряду с прочим предполагало готовность взять на себя определенную ответственность за преступное наследие национал-социалистского режима.

В этой точке пересекаются в конечном итоге обе линии интерпретации: Люксембургское соглашение ознаменовало собой начало развития новых стандартов международного права, согласно которым каждое государство обязано брать на себя ответственность за преступления перед собственными и чужими меньшинствами. Это способствовало дальнейшему усовершенствованию принципа морализации военных репараций, введенного в политическую практику после Первой мировой войны: в будущем, он распространялся не только на государства, но и на индивидуумов. Таким образом, «Люксембург» в определенной степени можно поставить рядом с «Нюрнбергом»: если в 1948 г. в Нюрнберге были сформулированы новые критерии обращения с важными государственными преступниками, то в 1952 г. в Люксембурге то же самое было сделано в отношении их жертв. Таким образом, допустима интерпретация Люксембургского соглашения как документа, вводившего новое понятие исторической справедливости, действие которого сохраняется по сей день.

(Перевод с нем.: Л. Бённеманн. Редакция перевода: Л. Антипова)