Einführung:Besatzungsstatut

Zu den Gründungsakten der Bundesrepublik Deutschland gehörte das Treffen der elf Repräsentanten westdeutscher Politik, der Ministerpräsidenten der neun Länder und der Bürgermeister der beiden Stadtstaaten Hamburg und Bremen, am 1. Juli 1948 im US-Hauptquartier in Frankfurt am Main. Die Länderchefs waren von den drei alliierten Militärgouverneuren einbestellt worden (von einer Konferenz unter gleichberechtigten Teilnehmern konnte keine Rede sein), um offizielle Mitteilungen zu empfangen, was über die Gestalt künftiger (west)deutscher Staatlichkeit von den Alliierten beschlossen war. Die deutschen Länderchefs waren ohne Angabe des Raums und der Stunde einbestellt worden. Einzelheiten hatten sie erst nach dreitägigem Herumtelefonieren erfahren. Aber das Ereignis gehörte, wie man später erkannte, zu den entscheidenden Daten der deutschen Nachkriegsgeschichte. Die Frankfurter Konferenz bildete den Wendepunkt vom alliierten Kriegsrecht, nach dem Deutschland seit Mai 1945 regiert wurde, zur deutschen Eigenverantwortung.

Die Dokumente, die den deutschen Politikern am 1. Juli 1948 überreicht wurden, enthielten in Form des Gründungsauftrags für einen deutschen Nachkriegsstaat die Chance der Selbständigkeit nach Jahren der Besatzungsherrschaft. Auf französisches Betreiben geschah die offizielle Übergabe der "Frankfurter Dokumente", wie die Blaupause der westdeutschen Staatlichkeit seither heißt, in zeremonieller Form und frostiger Atmosphäre: Jeder der drei Militärgouverneure verlas in seiner Muttersprache eines der drei Dokumente, General Lucius D. Clay das erste, das die verfassungsrechtlichen Bestimmungen enthielt, General Sir Brian Robertson das zweite über die Länderneugliederung, und General Pierre Koenig trug in scharfem Ton das dritte Dokument vor, in dem die Grundzüge eines Besatzungsstatuts fixiert waren (am Ende der Veranstaltung erhielten die deutschen Politiker die Texte in Übersetzung).

Das erste der Frankfurter Dokumente ermächtigte die Ministerpräsidenten, bis zum 1. September 1948 ein Parlament zur Ausarbeitung einer demokratischen Verfassung einzuberufen, "die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wiederherzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält". Im zweiten Dokument war die Neugliederung der deutschen Länder empfohlen.

Im dritten Dokument waren die Grundzüge eines Besatzungsstatuts skizziert. Darin wurde deutlich, wie eng der deutsche Spielraum für die Verfassung und für die künftige staatliche Existenz bemessen war. Die Militärgouverneure stellten zwar die Gewährung einiger Befugnisse der Gesetzgebung, Verwaltung und der Rechtsprechung in Aussicht; ausdrücklich ausgenommen blieben aber beispielsweise die Außenbeziehungen des zu gründenden deutschen Weststaats und die Überwachung des deutschen Außenhandels.

Die Besatzungsherrschaft sollte also mit der Verabschiedung der Verfassung und der Staatsgründung auf dem Territorium der drei Westzonen noch nicht enden, sondern lediglich gelockert und juristisch neu definiert werden. Die Militärgouverneure würden, so hatten es die deutschen Ministerpräsidenten in Frankfurt vernommen, "die Ausübung ihrer vollen Machtbefugnisse wieder aufnehmen", und zwar nicht nur bei drohendem Notstand für die Sicherheit, sondern auch, "um nötigenfalls die Beachtung der Verfassung und des Besatzungsstatuts zu sichern".

Die Ministerpräsidenten als Auftragnehmer der Frankfurter Dokumente und Politiker der großen Parteien berieten in den folgenden Tagen über die Offerte der Alliierten zur Staatsgründung auf westdeutschem Boden. Führende Verfassungsexperten beider Parteien — der Glossar:Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) und der Glossar:Christlich Demokratische Union (CDU) — waren sich einig, daß man das Provisorische der ins Auge gefaßten Staatsgründung betonen müsse und daß das angekündigte Besatzungsstatut als Ausdruck alliierter Verantwortung für die deutschen Angelegenheiten im Vordergrund stehen müsse. Die Antwort an die Alliierten bestand deshalb nach dreitägigem Ringen in Ja und Nein zugleich. Die Vollmachten wollten die Deutschen zwar annehmen, aber nicht in der Form, wie sich die Alliierten das gedacht hatten. Der Primat der drei Westmächte bei der Staatsgründung sollte deutlich zum Ausdruck kommen, um den Vorwurf der Preisgabe der nationalen Einheit durch die westdeutschen Politiker zu verhindern. Aus diesem Grund wünschten die Westdeutschen, daß das Besatzungsstatut vor Aufnahme der Verfassungsberatungen als eigentlicher Konstitutionsakt der Bundesrepublik erlassen werden solle. Die Ministerpräsidenten lehnten auch eine "Nationalversammlung" zur Beratung und Verabschiedung einer Verfassung ab, die dann durch Volksabstimmung in Kraft gesetzt werden sollte. Statt dessen sollten die Landtage ein Gremium wählen, das ein provisorisches "Grundgesetz" ausarbeiten würde. Das sollte die Entwicklung offen halten: Man wollte zu größerer Selbständigkeit kommen, ohne die Ostzone ausdrücklich preiszugeben. Die Alliierten kamen den deutschen Wünschen nur wenig entgegen, immerhin bei der Bezeichnung der Verfassung, die bis heute "Grundgesetz" heißt, auch die Bezeichnung "Parlamentarischer Rat" statt "Nationalversammlung" war ein Zugeständnis. Aber das Besatzungsstatut vor den Verfassungsberatungen zu erlassen war für die Alliierten undenkbar. Es sollte den Schlußstein der Staatsgründung bilden.

Der Text des Besatzungsstatuts wurde auf der Außenministerkonferenz der Westmächte (6.-8. April 1949) verabschiedet, am 10. April dem Parlamentarischen Rat bekannt gegeben, am 12. Mai 1949 verkündet. In Kraft gesetzt wurde es beim abschließenden Gründungsakt der Bundesrepublik, als Kanzler Glossar:Adenauer, Konrad am 21. September 1949 sein Kabinett den drei Hohen Kommissaren als Nachfolgern der Militärgouverneure förmlich vorstellte, durch die Erklärung der Alliierten Hohen Kommission.

Das Dokument bildete bis 5. Mai 1955 die Rechtsgrundlage der Beziehungen zwischen den drei Besatzungsmächten und der Bundesrepublik. Das Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 modifizierte es erstmals; am 6. März 1951 erfolgte eine zweite gründliche Revision des Besatzungsstatuts, durch die de facto die politische Verantwortung der Bundesregierung übertragen wurde. Der 1951/52 ausgehandelte Deutschlandvertrag sollte im Zusammenhang mit der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) das Besatzungsstatut endgültig ablösen. Nach dem Scheitern des EVG-Projekts trat der geänderte Deutschlandvertrag im Rahmen der Pariser Verträge, durch die die Bundesrepublik souveräner Staat und NATO-Mitglied wurde, am 5. Mai 1955 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt erlosch das Besatzungsstatut.

Bis dahin hatte das Dokument den Rahmen bezeichnet, innerhalb dessen die Regierung der Bundesrepublik Deutschland Hoheitsbefugnisse ausüben konnte: Das Besatzungsstatut definierte von September 1949 bis Mai 1955 den Grad der Souveränität des deutschen Weststaats.

Wolfgang Benz

К событиям, в ходе которых были заложены основы для образования Федеративной Республики Германии, относится встреча одиннадцати западногерманских политических деятелей – премьер-министров девяти земель и бургомистров обоих вольных городов, Гамбурга и Бремена. Встреча произошла 1 июля 1948 г. в здании штаб-квартиры американских оккупационных властей во Франкфурте-на-Майне. Военные губернаторы союзных стран вызвали сюда руководителей земель (о конференции равноправных участников не могло быть и речи), чтобы сообщить им в официальном порядке о том, какое решение приняли союзники в отношении формы будущей западногерманской государственности. Руководители германских земель были приглашены без указания конкретного места и часа встречи. Лишь после трехдневных телефонных звонков им удалось узнать подробности. Тем не менее, как выяснилось позже, эта встреча оказалась одним из решающих событий в послевоенной истории Германии. Франкфуртская конференция обозначила собой тот поворотный момент, когда на смену военному праву, на основании которого союзники с мая 1945 г. управляли Германией, пришла собственная ответственность немцев за свою судьбу.

Документы, переданные 1 июля 1948 г. немецким политикам, поручали им создать германское послевоенное государство и предоставляли тем самым возможность приобрести самостоятельность после нескольких лет оккупационного режима. По настоянию французской стороны официальная передача "Франкфуртских документов", которые стали основополагающим элементом западногерманской государственности, происходила в ледяной атмосфере политического церемониала. Каждый из трех военных губернаторов зачитал на своем родном языке один из трех документов: генерал Льюис Д. Клэй – первый, содержаший конституционные положения, генерал сэр Брайан Робертсон – второй, касавшийся образования новых земель, а генерал Пьер Кёниг представил в жестком тоне третий документ, в котором были зафиксированы основные принципы Оккупационного статуса (в конце мероприятия немецкие политики получили эти тексты в переводе).

Первый из "Франкфуртских документов" предоставлял премьер-министрам полномочия на созыв до 1 сентября 1948 г. парламента с целью разработки демократической конституции, о которой говорилось, что она "учредит для участвующих земель форму правления федерального типа, которая наилучшим образом подходит для того, чтобы наконец восстановить разорванное в настоящий момент единство Германии и защитить права участвующих земель; она создаст подобающую центральную инстанцию и предоставит гарантии индивидуальных прав и свобод." Во втором документе рекомендовалось провести новое административное деление германских земель.

В третьем документе были схематично представлены основные положения Оккупационного статуса. В нем отчетливо просматривалось то, насколько узкими были рамки свободы действий Германии в отношении конституции и будущего государства. Хотя военные губернаторы и рассматривали возможность предоставления в дальнейшем некоторых полномочий в области законодательства, управления и судопроизводства, однако они не распространялись на такие области, как внешняя политика будущего западногерманского государства и контроль за его внешней торговлей.

Предполагалось, что после принятия конституции и основания государства на территории трех западных зон оккупационный режим еще не будет снят, а приобретет более мягкую форму и получит новое юридическое определение. Во Франкфурте премьер-министры германских земель узнали, что военные губернаторы "возобновят исполнение своих властных полномочий в полном объеме", причем не только, "если возникнет чрезвычайная угроза для безопасности", но и "чтобы при необходимости обеспечить соблюдение конституции и Оккупационного статуса".

В последующие дни премьер-министры, получившие "Франкфуртские документы", и политики всех крупных партий обсудили предложение союзников о создании на западногерманской территории нового государства. Ведущие конституционные эксперты обеих партий – СДПГ и ХДС – были едины в своем мнении, что необходимо подчеркнуть временный характер намеченного государственного образования, и что запланированный Оккупационный статус, будучи проявлением ответственности союзников за вопросы германской жизни, имеет первоочередное значение. После мучительных трехдневных поисков решения союзным властям был одновременно дан и положительный, и отрицательный ответ. Немцы были согласны принять полномочия, но не в той форме, в какой это представляли себе союзники. Предполагалось усилить аспект решающей роли трех западных держав в процессе образования государства, что позволило бы предотвратить обвинения в адрес западногерманских политиков в том, что они отреклись от национального единства. По этой причине западные немцы хотели, чтобы Оккупационный статус был принят в качестве акта об образовании Федеративной Республики еще до начала обсуждения конституции. Премьер-министры отклонили идею созыва Национального собрания для обсуждения и принятия конституции, которую предполагалось затем ввести в действие на основе плебисцита. Вместо этого ландтагам было предложено избрать орган, который бы разработал временный "Основной закон". За этим скрывалось намерение избежать окончательного решения, поскольку было налицо стремление достичь большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от восточной зоны. Союзники не проявили большой отзывчивости к немецким пожеланиям. Тем не менее название конституции, которая по сей день носит имя "Основного закона", а также название Парламентский Совет вместо Национального собрания явились уступкой с их стороны. Однако союзники и думать не хотели о том, чтобы принять Оккупационный статус до начала обсуждения конституции: Согласно их представлениям, Оккупационный статус должен был стать завершающим элементом государственного образования.

Текст Оккупационного статуса был утвержден на конференции министров иностранных дел западных держав (6-8 апреля 1949 г.), представлен Парламентскому совету 10 апреля и обнародован 12 мая 1949 г. Заявление о его вступлении в силу было сделано Верховной союзной комиссией во время завершающего акта государственного образования Федеративной Республики Германии 21 сентября 1949 г. В этот день канцлер Аденауэр официально представил свой кабинет трем верховным комиссарам, сменившим военных губернаторов.

До 5 мая 1955 г. данный документ считался правовой основой, регулирующей отношения между тремя оккупационными державами и Федеративной Республикой Германией. Петерсбергское соглашение от 22 ноября 1949 г. впервые пересмотрело его; 6 марта 1951 г. последовал второй основательный пересмотр Оккупационного статуса, результатом которого стала передача политической самостоятельности федеральному правительству. Договор о Германии (договоренность о его заключении была достигнута в 1951-1952 гг.) должен был окончательно сменить Оккупационный статус в связи с созданием Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). После того как проект создания ЕОС потерпел неудачу, 5 мая 1955 г. вступил в силу Договор о Германии, измененный в соответствии с Парижскими соглашениями, на основании которых Федеративная Республика Германия стала суверенным государством и членом НАТО. К этому моменту Оккупационный статус прекратил свое действие.

В предшествующий период документ обозначал границы, в рамках которых правительство Федеративной Республики Германии могло осуществлять свои права верховной власти: с сентября 1949 г. до мая 1955 г. Оккупационный статус определял степень суверенности государства, созданного в западных областях Германии.

Вольфганг Бенц (Перевод с нем. Л. Бённеманн. Редакция перевода: Л. Антипова)