Einführung:Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland
Plötzlich und unerwartet setzten die Öffnung der Berliner Mauer und der innerdeutschen Grenzen am 9. November und der Zusammenbruch der DDR am Ende des Jahres 1989 die deutsche Frage wieder auf die internationale Tagesordnung.
Nach der alliierten Besetzung Deutschlands 1945 und der Gründung zweier deutscher Staaten 1949 hatte sich in der Bundesrepublik in den sechziger Jahren zunehmend die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine deutsche Wiedervereinigung auf absehbare Zeit nicht zu erwarten sei. Die Deutschlandpolitik der sozialliberalen Koalition zu Beginn der siebziger Jahre zielte darauf ab, einen Modus Vivendi mit der DDR und ihrer Führung (die ganz auf die Zweistaatlichkeit setzte) zu finden und auf ihre innere Liberalisierung zu hoffen, statt auf ihre Destabilisierung zu bauen. Die Regierung Kohl setzte diese Politik in den achtziger Jahren grundsätzlich fort, und in diesen Jahren hatte sich in der Bundesrepublik ein allgemeiner Konsens ausgebreitet, sich mit Teilung und Zweistaatlichkeit Deutschlands abzufinden.
Als die Reformpolitik Michail Gorbačev dazu überging, die Brežnev-Doktrin – die Verpflichtung der Staaten des Ostblocks auf den sowjetischen Sozialismus nach innen und nach außen bei Androhung militärischer Intervention – aufzuheben, und als sich daraufhin Ende der achtziger Jahre zunächst Polen und Ungarn im Innern und dann auch nach außen vom Sowjetkommunismus zu befreien begannen, griff diese Bewegung auch auf die DDR über. In ihrem Falle stand aber nicht nur das innere System des SED-Staates auf dem Spiel, sondern die gesamte staatliche Existenz. Für die Staatenwelt bedeutete dies, dass sich die Landkarte Europas, die vier Jahrzehnte lang die Stabilität zwischen den Blöcken getragen hatte, substantiell verändern würde. Für die Staaten Europas folgte daraus, dass ein wiedervereinigtes Deutschland größer werden würde als Frankreich, Großbritannien und Italien und sich die Kräfteverhältnisse in Europa verschieben würden. Und für die Sowjetunion bedeutete eine deutsche Wiedervereinigung nicht nur den Verlust der DDR als westlichem Vorposten des Warschauer Paktes, sondern auch – vor allem, wenn sie zu westlichen Bedingungen stattfand – die Revision der Ergebnisse von 1945 zu ihren Ungunsten.
So kamen die erheblichen Widerstände der Regierungen in Moskau, Paris und London nicht von ungefähr, als Helmut Kohl am 28. November 1989 im Deutschen Bundestag ohne Absprache mit den europäischen Partnern ein „Zehn-Punkte-Programm zur Überwindung der Teilung Deutschlands und Europas“ vortrug (Kaiser). Die Bundesregierung hatte damit einen Kurswechsel vollzogen: von der Stabilisierung, wenigstens der Anerkennung der Stabilität der DDR, hin zu einer deutschen Vereinigung, für die Kohl allerdings zunächst noch viele Jahre veranschlagte.
Auf einem EG-Gipfel in Straßburg am 8./9. Dezember 1989 musste Kohl in „eisiger Atmosphäre“ eine „fast tribunalartige Befragung“ über sich ergehen lassen (Kohl). Drei Tage zuvor hatte Außenminister Genscher in Moskau seine „unerfreulichste Begegnung“ mit dem Generalsekretär des CK der KPSS Gorbačev erlebt, der dem Bundeskanzler vorwarf, durch „ultimative Forderungen“ die Stabilität in Europa zu gefährden (Genscher/Gorbačev). Im Dezember 1989 türmten sich solche Widerstände gegen die Bonner Vereinigungspolitik auf, dass Kohl kurzfristig mit dem Gedanken spielte, den Regierungen der alliierten Siegermächte ein Wiedervereinigungsmoratorium anzubieten (Teltschik).
Zwei Umstände kamen der Bundesregierung jedoch zugute. Zum einen war es die innere Entwicklung in der DDR: der administrative Zusammenbruch des Staates, ein anschwellender Strom von Übersiedlern in die Bundesrepublik und das seit der Öffnung der innerdeutschen Grenzen zunehmende und unübersehbare Verlangen der Bevölkerung der DDR nach einer Vereinigung mit der Bundesrepublik, das sich schließlich in den Volkskammerwahlen vom 18. März 1990 manifestierte. Eine schnelle Wiedervereinigung konnte sich somit auf das schwer angreifbare Selbstbestimmungsrecht der DDR-Bevölkerung berufen.
Das Selbstbestimmungsrecht der DDR-Bevölkerung zählte auch zu den Bedingungen der US-Regierung für eine Unterstützung der Wiedervereinigung, die zum zweiten wesentlichen Faktor für die Überwindung der Widerstände wurde. Bereits einen Tag nach Kohls Zehn-Punkte-Plan hatte Außenminister James Baker öffentlich „vier Prinzipien“ zur Frage der Wiedervereinigung formuliert: die Verwirklichung der Selbstbestimmung, einen friedlichen und schrittweisen Prozess, die Unverletzlichkeit der Grenzen in Europa und – allen voran – die fortdauernde Zugehörigkeit Deutschlands zur NATO (Kaiser). Ende Februar 1990 reiste Bundeskanzler Kohl in die USA und stimmte sich in Camp David mit Präsident George H. Bush ab. Fortan übernahm die US-Regierung die Führung im Vereinigungsprozess auf internationaler und sicherheitspolitischer Ebene, während sich die Bonner Regierung vorrangig um die nationale und ökonomische Ebene kümmerte.
Zu dieser Zeit hatte auch die sowjetische Regierung begonnen, sich an den Gedanken einer Vereinigung Deutschlands zu gewöhnen. „Nunmehr ist klar“, so habe Gorbačevs auf einer Beratung am 26. Januar 1990 gesagt, berichtet sein Berater Georgij Šachnazarov, „daß die Vereinigung unausweichlich ist, und wir haben kein moralisches Recht, uns ihr zu widersetzen. Unter diesen Bedingungen kommt es darauf an, die Interessen unseres Landes maximal zu wahren.“ Konkret bedeutete dies eine Entmilitarisierung ganz Deutschlands und den „Austritt der Bundesrepublik aus der NATO“ (Šachnazarov).
Die Frage der Bündniszugehörigkeit des vereinigten Deutschlands wurde somit zur entscheidenden internationalen Streitfrage im Wiedervereinigungsprozess. Die Entscheidungen fielen dabei auf der Ebene 2+1, im Dreieck Washington-Bonn-Moskau. Der 2+4-Prozeß hingegen vermochte nie gestaltenden Einfluss auf die Entwicklung zu gewinnen.
Der 2+4-Prozeß wurde am 13. Februar 1990 am Rande einer internationalen Konferenz im kanadischen Ottawa auf der Ebene der Außenminister der Bundesrepublik, der DDR, Frankreichs, des Vereinigten Königreichs, der UdSSR und der USA etabliert. Er diente, so jedenfalls die amerikanische Vorstellung, der Kanalisierung der mäandrierenden internationalen Entwicklung um die Wiedervereinigung und der Einbindung der Sowjetunion in den internationalen Prozess.
Die Entscheidung über die Bündniszugehörigkeit des vereinten Deutschlands fiel unterdessen Ende Mai 1990 auf einem amerikanisch-sowjetischen Gipfel in Washington, als Gorbačev – selbst für seine engste Umgebung völlig überraschend – dem amerikanischen Präsidenten zugestand, die Deutschen sollten das Bündnis, dem sie angehören wollten, frei wählen können, was de facto nichts anderes bedeutete, als dass er einer gesamtdeutschen NATO-Mitgliedschaft zustimmte. Die NATO ihrerseits half nach, indem sie in politischen Grundsatzerklärungen der Sowjetunion entgegenkam und den Ost-West-Konflikt für überwunden erklärte.
Und die Bonner Regierung kam der Sowjetunion entgegen, indem sie Moskauer Kreditwünsche nutzte, um Vorleistungen zu erbringen. Im Rahmen eines sowjetisch-deutschen Gipfels in Moskau und im Kaukasus vom 14. bis 16. Juli 1990 nahmen beide Seiten die Feinabstimmung über den Abzug sowjetischer Truppen aus Deutschland und deutsche wirtschaftliche Unterstützung für die Sowjetunion sowie die künftige Höchststärke der Bundeswehr vor. Zwar setzte Gorbačevs im September 1990 noch einmal Nachverhandlungen über die ökonomischen Leistungen der Bundesrepublik auf die Tagesordnung (nach Berechnungen des Bundesfinanzministeriums leistete die Bundesrepublik Zahlungen in Höhe von insgesamt ca. 57,3 Mrd. DM an die Sowjetunion). Die Abmachung jedoch, dass mit dem Tag der Wiedervereinigung, der auf den 3. Oktober angesetzt war, die Rechte der Vier Mächte über Deutschland erloschen, wurde letztlich nicht mehr gefährdet.
Die konkrete Ausarbeitung dieser internationalen Regelung über die Fragen der deutschen Vereinigung oblag wiederum den Gremien des 2+4-Prozesses. Am 12. September 1990 unterschrieben die Außenminister der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, Hans-Dietrich Genscher und Lothar de Maizière, sowie Frankreichs, des Vereinigten Königreichs, der UdSSR und der USA, Roland Dumas, Douglas Hurd, Eduard Ševardnadze und James Baker, in Moskau den „Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland“, mit dem die aus der Kapitulation des Deutschen Reiches vom 8. Mai 1945 resultierenden Rechte der alliierten Siegermächte über Deutschland vollständig erloschen.
Der Vertrag bekräftigte die Grenzen des vereinigten Deutschlands als „endgültig“ (Art. 1), schrieb den deutschen „Verzicht auf Herstellung und Besitz von und auf Verfügungsgewalt über atomare, biologische und chemische Waffen“ sowie eine Höchstgrenze der deutschen Streitkräfte von 370 000 Mann fest (Art. 3), verpflichtete Deutschland und die Sowjetunion zum Abschluss eines Vertrages über die Modalitäten des Abzugs der sowjetischen Streitkräfte aus Deutschland bis Ende 1994 (Art. 4) samt Übergangslösungen (Art. 5), betonte das „Recht des vereinten Deutschland, Bündnissen mit allen sich daraus ergebenden Rechten und Pflichten anzugehören“ (Art. 6) und beendete die „Rechte und Verantwortlichkeiten“ der alliierten Siegermächte des Zweiten Weltkrieges „in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes“, sodass das vereinte Deutschland „volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten“ gewann.
Nachdem die Vier Mächte ihre Rechte durch eine Erklärung schon zum 3. Oktober 1990, dem Tag der deutschen Wiedervereinigung, ausgesetzt hatten, trat der „Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland“ nach der Ratifikation durch die Parlamente aller beteiligten Staaten, zuletzt von sowjetischer Seite, am 15. März 1991 in Kraft (Kaiser).
Anders als der Vertrag von Rapallo, der Hitler-Stalin-Pakt oder die Stalin-Noten sind der 2+4-Vertrag und sein konkretes Zustandekommen in der Forschung nicht umstritten Lediglich im größeren Rahmen des Vertrags bestehen Unterschiede in der Schwerpunktsetzung auf der nationalen bzw. internationalen Dimension der deutschen Wiedervereinigung. Während in der deutschen Geschichtsschreibung die Tendenz vorherrscht, die Geschichte der Vereinigung auf die Bürgerbewegung, den Zusammenbruch der DDR und auf das Handeln der Bundesregierung zu konzentrieren, betont die internationale Forschung – wie auch hier vorgetragen – die Bedeutung der internationalen Entwicklung: den Zusammenbruch des Sowjetimperiums, die Richtungsentscheidung der US-Regierung, den Kalten Krieg zu westlichen Bedingungen zu beenden, sowie den weltpolitischen Rahmen des Vereinigungsgeschehens, in dem die genuin deutschen Vorgänge erst möglich und wirksam wurden.
Решение «германского вопроса» оказалось на международной повестке дня неожиданно – после открытия свободного передвижения через Берлинскую стену и внутринемецкую границу 9 ноября 1989 г. и падения коммунистического режима в ГДР в конце 1989 г.
После оккупации Германии союзниками в 1945 г. и образования двух немецких государств в 1949 г. в ФРГ, начиная с 1960-х годов, постепенно стали осознавать, что надеяться на воссоединение страны в недалеком будущем не приходится. В начале 1970-х гг. социально-либеральная коалиция проводила политику, которая преследовала цель найти modus vivendi с ГДР и его руководством (последнее было заинтересовано в существовании двух немецких государств). Возлагая все надежды на политическую либерализацию в Восточной Германии, лидеры коалиции отказались от попыток дестабилизации внутриполитического положения в соседнем коммунистическом государстве. В 1980-е годы правительство Гельмута Коля продолжило эту политику. Именно в это время в ФРГ утвердилось единодушное мнение, согласно которому следовало смириться с фактом раздела Германии и существования двух государств на ее территории.
Когда в конце 80-х гг., с началом горбачевских реформ, Советский Союз отказался от «доктрины Брежнева», предписывавшей (под угрозой военного вмешательства) обязательную ориентацию внутренней и внешней политики государств Восточного блока на советскую модель социализма, эти государства – сначала Польша, а потом Венгрия – отреклись от коммунизма как общественной системы и откололись от коммунистического блока. Вскоре такого рода «ренегатские» настроения заявили о себе и в ГДР. Однако в данном случае был поставлен на карту не только режим СЕПГ, но и дальнейшее существование самого государства. Весь мир увидел в этих явлениях знак того, что политическая карта Европы, которая в течение более чем четырех десятилетий являлась отражением стабильности взаимоотношений между блоками, существенно изменится. В свою очередь для европейских государств перспектива единой Германии, превосходящей по своей площади Францию, Великобританию и Италию, была чревата изменениями в соотношении политических сил в Европе в ее пользу. И наконец для СССР объединение Германии означало не только потерю ГДР в качестве западного форпоста Варшавского пакта, но и невыгодный пересмотр результатов Второй мировой войны. Последнего следовало ожидать, в частности, в том случае, если объединение Германии произойдет на условиях, выдвинутых Западом.
Поэтому «Программа по преодолению раздела Германии и Европы» из десяти пунктов, с которой Гельмут Коль 28 ноября 1989 г. неожиданно для всех выступил в Немецком бундестаге (Кайзер) не случайно вызвала протест в Москве, Париже и Лондоне. Она свидетельствовала о том, что правительство ФРГ отказалось от прежней политики признания ГДР, взяв курс на объединение Германии, которое Коль в то время еще считал делом далекого будущего.
8-9 декабря 1989 г., во время встречи глав государств-членов Европейского Сообщества в Страсбурге Колю пришлось окунутся в «ледяную атмосферу» почти «инквизиторского допроса с пристрастием» (Коль). А тремя днями ранее министр иностранных дел Геншер имел в Москве «неприятную встречу» с Генеральным секретарем ЦК КПСС Михаилом Горбачевым, который обвинял канцлера ФРГ в том, что своими «ультимативными требованиями» он ставит под угрозу политическую стабильность в Европе (Геншер/Горбачев). В декабре 1989 г. протест против политики Бонна на объединение Германии достиг таких масштабов, что Коль некоторое время даже помышлял о том, чтобы предложить правительствам держав-победительниц установить мораторий на объединение (Тельчик).
Однако правительству ФРГ сыграли на руку два обстоятельства. Во-первых, внутриполитическое развитие ГДР – развал всей системы ее государственного управления, и постоянно растущая волна переселенцев в ФРГ, стремление населения ГДР к воссоединению с ФРГ. Сомневаться в настроениях восточных немцев не было смысла, потому что они все сильнее заявляли о себе после открытия внутригерманской границы, приняв отрытую форму во время выборов в Народную палату ГДР 18 марта 1990 г. Таким образом можно было форсировать процесс объединения Германии, сославшись на неоспоримое право населения ГДР на самоопределение.
Признание этого права за населением ГДР было одной из предпосылок того, что правительство США выступило в поддержку процесса объединения. Помощь американской стороны стала вторым важным условием процесса объединения. Уже на следующий день после обнародования «Программы» Коля министр иностранных дел США Джеймс Бейкер провозгласил свои «четыре положения» по вопросу об объединении, предусматривающие осуществление права на самоопределение, мирный и многоуровневый процесс объединения, неприкосновенность границ в Европе и – прежде всего – постоянное членство Германии в НАТО (Кайзер). В конце февраля 1990 г. канцлер ФРГ Коль отправился с визитом в Америку. В Кэмп-Дэвиде он пришел с президентом США Джорджем Бушем к такому соглашению: в будущем правительство Соединенных Штатов брало на себя руководство процессом объединения на международном уровне, а также на уровне политики безопасности, в то время как Боннский кабинет должен был заниматься этим вопросом преимущественно на национальном и экономическом уровнях.
Тем временем правительство Советского Союза постепенно привыкало к мысли о том, что объединение Германии становится реальностью. «Мы видим, – заявил Горбачев на совещании 26 января 1990 г., – что объединение неизбежно, и у нас нет никакого морального права сопротивляться ему. В этих условиях главное – обеспечить максимальное соблюдение интересов нашей страны». На деле это «соблюдение интересов» СССР означало демилитаризацию Германии и «выход ФРГ из НАТО» (Шахназаров).
Таким образом вопрос о вхождении единой Германии в блоки приобрел решающее значение; в процессе объединения он станет одним из многих спорных вопросов международной политики. Все решения по этому вопросу принимались на уровне «2+1», в границах треугольника «Вашингтон-Бонн-Москва». Напротив, механизм «2+4» никогда не играл в этом процессе решающей роли.
Основы механизма «2+4» были заложены 13 февраля 1990 г. на международной конференции в канадской Оттаве министрами иностранных дел Федеративной Республики Германии, ГДР, Франции, Великобритании, СССР и США. Согласно представлениям американской стороны, с помощью этого механизма следовало направить процесс объединения, подверженный постоянным изменениям и колебаниям, в определенное русло и интегрировать Советский Союз в международный политический процесс.
Вопрос о вхождении единой Германии в блоки решился сам собой: в конце мая 1990 г., во время советско-американской встречи на высшем уровне в Вашингтоне, Горбачев совершенно неожиданно, причем даже для своего ближайшего окружения, заявил американскому президенту о своем согласии с тем, чтобы предоставить немцам право свободного принятия решения о вступлении в тот или иной политический блок. В действительности это означало согласие с общегерманским членством в НАТО. В свою очередь НАТО содействовало такому процессу, пойдя навстречу программным заявлениям Советского Союза и объявив о прекращении конфронтации между Востоком и Западом.
Наконец, Советскому Союзу удалось заставить Бонн откликнуться: зная о его желании получить кредиты, ФРГ наперед выплатила их. В рамках советско-германской встречи, состоявшейся между 14 и 16 июля 1990 г. в Москве и на Кавказе, обе стороны договорились о деталях вывода советских войск из Германии и германской экономической помощи Советскому Союзу, а также о максимально допустимой численности германских вооруженных сил в будущем. Хотя в сентябре 1990 г. Горбачев вновь поставил на повестку дня вопрос о проведении дополнительных переговоров об отчислениях Федеративной Республики в пользу советской экономики (по подсчетам министерства финансов ФРГ она предоставила Советскому Союзу около 57,3 миллиардов немецких марок), заключение договора о прекращении действия прав четырех держав на территории Германии в день ее объединения, назначенного на 3 октября, было уже, по сути, делом решенным.
Разработка деталей международных положений по вопросу об объединении Германии возлагалась на субъектов процесса «2+4». 12 сентября 1990 г., в Москве, министры иностранных дел ФРГ и ГДР, Ганс-Дитрих Геншер и Лотар де Мезьер, а также министры иностранных дел Франции, Великобритании, СССР и США, Ролан Дюма, Дуглас Хэрд, Эдуард Шеварднадзе и Джеймс Бейкер подписали Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии, согласно которому полностью прекращалось действие прав держав-победительниц на территории Германии, предоставленных им в результате капитуляции Германского рейха 8 мая 1945 г.
Одновременно Договор «окончательно» закреплял границы Германии (ст. 1), обязывал германскую сторону отказаться от «производства, владения и распоряжения ядерным, биологическим и химическим оружием», устанавливал в качестве высшей границы численности германских вооруженных сил 370 тыс. человек (ст. 3), обязывал Германию и Советский Союз заключить договор об условиях вывода советских вооруженных сил с ее территории до конца 1994 г. (ст. 4), «во взаимосвязи с реализацией обязательств» (ст. 5), подчеркивал «право объединенной Германии на участие в союзах со всеми вытекающими из этого правами и обязательствами» (ст. 6) и прекращал действие «прав и ответственности» держав-победительниц «в отношении Берлина и Германии в целом», в результате чего единая Германия получала «полный суверенитет над своими внутренними и внешними делами».
Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии вступил в силу 15 марта 1991 г., после того, как парламенты всех договаривающихся государств ратифицировали его (последней предприняла ратификацию советская сторона), а четыре бывшие державы-союзницы на основании принятого ими решения уже с 3 октября 1990 г., т.е. дня объединения Германии, приостановили действие своих прав (Кaйзер).
В отличие от договора в Рапалло, советско-германского пакта о ненападении и сталинских нот 1952 г. договор «2+4» и обстоятельства его заключения споров в науке не вызывают. Расхождения во мнениях наблюдаются только по вопросу о внутриполитических и внешнеполитических предпосылках объединения. В то время как немецкие историки уделяют внимание главным образом той роли, которую сыграли в процессе объединения движение за гражданские права, развал ГДР и политика ФРГ, предметом интереса историков иных стран является международная ситуация вокруг объединения – распад советской империи, решение правительства США положить конец «холодной войне», соблюдая при этом интересы западных держав, одним словом, – тот контекст мировой политики, в котором возникли и осуществились процессы политической жизни Германии.