Einführung:Dekret über die Bildung der Arbeiter- und Bauernregierung
In der Nacht vom 24. auf den 25. Oktober (6. auf 7. November) 1917 stürzten die Bolschewiki in einem bewaffneten Aufstand die Regierung Kerenskij und riefen die Sowjetrepublik aus. Als am folgenden Abend der 2. Allrussländische Sowjetkongress zusammentrat, beschloss er – auf Antrag der Bolschewiki – die Einrichtung einer „Arbeiter- und Bauernregierung“. Sie sollte „Rat der Volkskommissare“ (SNK) heißen und das Land zunächst „provisorisch“ verwalten, bis zum Zusammentreten der Konstituante, der Verfassungsgebenden Versammlung. Schon die Namensgebung verhieß etwas völlig Neues, den Abschied von der bisherigen Form der Ministerialregierung. Das vorliegende Gründungsdekret führte dazu aus: Zu jedem Zweig des staatlichen Lebens würden „Kommissionen“ gebildet werden, die „im engen Kontakt mit den Massenorganisationen“ das vom Sowjetkongress beschlossene Regierungsprogramm verwirklichten. Die neuen „Volkskommissare“ würden an die Spitze dieser Kommissionen treten und dem Allrussländischen Sowjetkongress und seinem Exekutivkomitee für ihre Amtsführung verantwortlich sein.
Alle vorgeschlagenen und vom Sowjetkongress bestätigten Regierungsmitglieder waren Bolschewiki. Zu diesem Zeitpunkt hatten die gemäßigten Sozialisten, die Glossar:Menschewiki und die Rechten Sozialrevolutionäre den Kongress aus Protest gegen den bolschewistischen Putsch bereits verlassen. Die zurückbleibenden Linken Sozialrevolutionäre lehnten einen Eintritt in die Regierung ab, solange nicht auch die anderen sozialistischen Parteien beteiligt würden. Erst Mitte November übernahmen die Linken Sozialrevolutionäre das ihnen angebotene Landwirtschaftsressort, im Dezember sechs weitere Regierungsposten. Doch ihre Rolle als Koalitionspartner der Bolschewiki blieb Episode. Bereits im März 1918 zogen sie sich – aus Protest gegen den Abschluss des Friedensvertrages mit Deutschland – wieder zurück und räumten endgültig ihren Platz für eine rein bolschewistische Regierung.
Die Übernahme der Regierungsgeschäfte durch den Rat der Volkskommissare war im Oktober 1917 zunächst nur Programm. Die Kommissionen, denen die Volkskommissare vorstehen sollten, existierten nicht, und die Fäden der Macht liefen nicht hier, sondern im Militärischen Revolutionskomitee (VRK) zusammen, einem Organ des Petrograder Arbeiter- und Soldatensowjets. Anfang Oktober zur Verteidigung der Hauptstadt gegründet, hatten es die Bolschewiki zur Schaltstelle der Macht ausgebaut und mit seiner Hilfe den bewaffneten Aufstand vorbereitet und durchgeführt. Auch nach dem Sturz der Kerenskij-Regierung blieb das Militärische Revolutionskomitee als Kommandozentrale unentbehrlich: Bevor es sich Anfang Dezember auflöste, organisierte es den Übergang der Macht in die Hände der Sowjets. So verschaffte es auch den neuen Volkskommissaren Zugang zu den alten Ministerien: Auf Befehl des Revolutionskomitees besetzten bewaffnete Verbände die Gebäude, konfiszierten die Schlüssel und drohten jedem mit Entlassung, der die Sowjetregierung nicht anerkannte.
Noch im Laufe des Novembers übersiedelten alle Volkskommissariate aus dem Smol'nyj, ihrem bisherigen Sitz, in die alten Fachbehörden. Viel mitzunehmen gab es nicht. Im Smol'nyj hatte die gesamte Regierung gerade zwei Zimmer, jeder Volkskommissar kaum einen eigenen Schreibtisch besessen, und das gemeinsame Sekretariat war eben erst im Entstehen. Mit Hilfe des Militärischen Revolutionskomitees wurde der Widerstand der Ministerialbürokratie gebrochen. Auf organisierte Arbeitsniederlegung und systematische Aktenvernichtung reagierte man mit Entlassung und Verhaftung. Die Ministerialbeamten, die Ende Oktober ihre Gehälter bis Januar im Voraus erhalten hatten und nun streikten, wurden unter Strafandrohung aufgefordert, zum Dienst zu erscheinen oder die erhaltenen Summen zurückzuzahlen. Das massive Vorgehen der neuen Machthaber und die Aussicht, Staatswohnung und Pensionsansprüche zu verlieren, bewogen das Gros der Beamtenschaft, ihre Arbeit wieder aufzunehmen.
Ein Vorgang mit Folgen: Die Volkskommissariate übernahmen die alten Ministerien und gingen in ihnen auf. Vom ursprünglichen Konzept blieb, sofern es vorhanden war, nur der Name. Im internen Gebrauch benutzte man schon sehr bald die Bezeichnungen „Volkskommissariat“ und „Ministerium“ synonym. Wie groß die Kontinuität in der Ministerialbürokratie war, konnte der sowjetische Historiker M. P. Irošnikov anhand interner statistischer Erhebungen der Volkskommissariate zeigen. Fachbehörden wie das Finanzministerium, so ergaben seine Forschungen, wurden nahezu vollständig übernommen. Von der höheren Beamtenschaft der Volkskommissariate waren (im August 1918) 80-90 % schon vor der Oktoberrevolution im öffentlichen Dienst tätig gewesen, nur 8 % waren Bolschewiki! Lediglich in den Volkskommissariaten für Auswärtige Angelegenheiten und für Nationalitätenfragen war der Anteil der Kommunisten hoch und die Zahl derer gering, die schon früher einen staatlichen Posten bekleidet hatten.
Die Übernahme der alten Ministerien ließ auch die Fachabteilungen des Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitees (VCIK) verkümmern. Für den Aufbau einer eigenständigen zentralen Sowjetadministration fehlten ihnen die Mittel und das Personal, aber auch die Aufgaben. Die neuen/alten Volkskommissariate/Ministerien zogen alles an sich. Die beiden wichtigsten neuen Behörden, die Außerordentliche Kommission (ČK) und der Oberste Volkswirtschaftsrat, wurden der Regierung und nicht der Sowjetspitze, dem VCIK, unterstellt. Von den 184 Gesetzen und Dekreten, die von Oktober bis Ende 1917 erlassen wurden, gingen gerade neun auf das Konto des Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitees. Für 88 war der Rat der Volkskommissare und für 62 einzelne Volkskommissariate verantwortlich. Das Allrussländische Zentrale Exekutivkomitee wurde auf eine quasiparlamentarische Kontrollfunktion abgedrängt – nur ohne das legislative Monopol seines bürgerlichen Pendants. Ende Dezember 1917 löste das Zentrale Exekutivkomitee die eigenen Fachabteilungen auf und stellte das freiwerdende Kaderpotential den Volkskommissariaten zur Verfügung.
Dass der Rat der Volkskommissare zunächst nur „provisorisch“ bis zum Zusammentreten der Verfassungsgebenden Versammlung mit der Wahrnehmung der Regierungstätigkeit beauftragt worden war, erwies sich schon im Januar 1918 als bedeutungslos. Während die Konstituante, als sie sich den Wünschen der Bolschewiki widersetzte, nach nur einer Sitzung wieder aufgelöst wurde, blieb der Rat der Volkskommissare im Amt. Die Verfassung der RSFSR (angenommen am 10. Juli 1918 vom 5. Allrussländischen Sowjetkongress) beauftragte den Rat der Volkskommissare mit der „allgemeinen Verwaltung der Geschäfte“, mit dem Recht, „Dekrete, Verordnungen, Instruktionen“ zu erlassen, ja überhaupt „alle Maßregeln“ zu ergreifen, „die für einen geregelten und schnellen Lauf des staatlichen Lebens notwendig“ seien. Allerdings hatte er alle Entscheidungen von erheblicher staatlicher Bedeutung dem Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitee der Sowjets zur Prüfung und Bestätigung vorzulegen, das seinerseits befugt war, alle Beschlüsse und Entscheidungen des Rates der Volkskommissare aufzuheben und zu stornieren. Denn der Allrussländische Sowjetkongress blieb nach der Verfassung „die höchste Gewalt“ im Staat, das Allrussländische Zentrale Exekutivkomitee – das „höchste gesetzgebende, verfügende und kontrollierende Organ“ zwischen den Kongressen.
Alle Ansätze zur Stärkung der Sowjetspitze gegenüber der Regierung gingen – wenig später – im Bürgerkrieg unter. Die oft gestellte Frage, ob die innersowjetische Entwicklung ohne den Bürgerkrieg eine andere Richtung genommen hätte, erscheint spekulativ, ihre Erläuterung müßig. Von 1919 bis zum 2. Februar 1920 trat das Zentrale Exekutivkomitee zu keiner Sitzung zusammen. Sein Präsidium tagte in unregelmäßigen Abständen, ohne größere Bedeutung zu gewinnen. Die Entscheidungen an der Spitze fielen ohne Beteiligung der zentralen Sowjetgremien, und auch die lokalen und regionalen Sowjets verloren, wie noch zu zeigen sein wird, ihre Bedeutung als Entscheidungsträger; beide wurden durch „außerordentliche“ Organe ersetzt. Parteipolitische Rücksichtnahme war nicht mehr vonnöten: Die Linken Sozialrevolutionäre, die – gestützt auf ihre starke Stellung im VCIK – die Rechte der Sowjets verteidigt hatten, befanden sich seit ihrem Putschversuch im Juli 1918 im offenen Konflikt mit den Bolschewiki.
Im Kampf gegen Hunger, Krieg und Konterrevolution verlieh die Regierung zivilen wie militärischen Kommissariaten diktatorische Vollmachten. Wo die vorhandenen Institutionen zur Bewältigung der Probleme nicht auszureichen schienen, schuf sie neue. Eine Vielzahl von Kommissionen und Organisationen agierte und agitierte schließlich nebeneinander, miteinander und gegeneinander. Der Rat der Volkskommissare koordinierte und legalisierte die häufig andernorts getroffenen Entscheidungen; aus der kollegial verfassten Regierungsbehörde wurde eine plenipotente Schaltstelle der Macht. Dass dieses System von Kommissariaten und Kommissionen ohne klare Abgrenzung von Rechten und Zuständigkeiten nicht bald in einem völligen Chaos endete, lag wohl daran, dass die kleine bolschewistische Führungsspitze die wichtigsten Ämter in Personalunion vereinte, dass sich oberhalb der Institutionen das Chaos lichtete und die Entscheidungsgewalt in der Hand weniger zusammenlief.
Man hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Gewicht des Rates der Volkskommissare im staatlichen Willensbildungsprozess eng mit der unangefochtenen Autorität seines Vorsitzenden Lenin zusammenhing. Der Rat basierte auf seinem Konzept; am Auf- und Ausbau und an der Verteidigung seiner Rechte hatte Lenin einen wesentlichen Anteil. Er stärkte die Regierung gegenüber der „parlamentarischen“ Mitsprache des VCIK und hielt sie frei von der Gängelung durch die Partei. Schon bei Lenins erster Erkrankung im Frühjahr 1922 erwies sich, dass er in dieser vermittelnden Funktion durch seine Stellvertreter nicht zu ersetzen war. Der Rat der Volkskommissare konnte ohne Lenin, so zeigte sich, keine weiterreichenden Entscheidungen selbständig tragen. Er blieb auf die stete Unterstützung und Absicherung im Politbüro angewiesen, wohin sich das Schwergewicht der politischen Führung nun verlagerte. Diese Entwicklung hatte – folgt man der Literatur – bereits im Bürgerkrieg begonnen: mit dem Ausbau des Parteiapparates an der Spitze und dem Aufbau einer das ganze Land erfassenden Parteiorganisation. Der „Dualismus“ von Partei und Staat wird dahinter als Grundproblem erkennbar – eine Konstellation, die im Gründungsdekret des Rates der Volkskommissare, im ursprünglichen Konzept des „Sowjetstaats“ gar nicht „vorgesehen“ war.
В ночь с 24 на 25 октября (с 6 на 7 ноября) 1917 г. большевики в ходе революционного восстания свергли правительство Керенского и провозгласили республику Советов. Собравшийся вечером следующего дня II Всероссийский Съезд Советов принял по инициативе большевиков Декрет об образовании Рабоче-крестьянского правительства. Оно получало название «Совета Народных Комиссаров» и поначалу должно было править страной «временно», вплоть до созыва Учредительного собрания. Уже само название предвещало нечто совершенно новое – отказ от прежней формы правительства, кабинета министров. В связи с этим в Декрете говорилось, что будут образованы «комиссии», каждая из которых возьмет на себя руководство отдельным направлением, осуществляя – «в тесном единении с массовыми организациями рабочих, работниц, матросов, солдат, крестьян и служащих» – принятую Съездом Советов правительственную программу. Во главе этих комиссий, значилось далее, будут стоять впервые назначенные «народные комиссары», которые будут подотчетны Всероссийскому Съезду Советов и его Исполнительному комитету.
Все члены правительства, кандидатуры которых были предложены Съезду Советов и одобрены им, были большевиками. На тот момент умеренные социалисты, меньшевики и правые эсеры уже покинули конгресс в знак протеста против большевистского переворота. Остававшиеся в конгрессе левые эсеры отказывались участвовать в правительстве до тех пор, пока в него не войдут представители других социалистических партий. Только в середине ноября левые эсеры возглавили предложенный им народный комиссариат земледелия, а в декабре получили еще шесть правительственных постов. Однако их роль в качестве партнеров большевиков по коалиции осталась кратким эпизодом. Уже в марте 1918 г., в знак протеста против заключения Брестского мира с Германией они подали в отставку, окончательно уступив место правительству, состоявшему из одних большевиков.
В октябре 1917 г. передача всех правительственных функций Совету Народных Комиссаров была ничем большим как программным требованием. Комиссий во главе с комиссарами еще не существовало, и всеми делами заправляли не они, а Военно-революционный комитет (ВРК), бывший органом Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Основанный в начале октября с целью организации защиты столицы, он был превращен большевиками в командный пункт власти, с помощью которого они подготовили и совершили вооруженное восстание. После свержения правительства Керенского Военно-революционный комитет в качестве штаба большевиков продолжал оставаться незаменимым: за период, предшествовавший его роспуску в декабре 1917 г., ВРК провел мероприятия по передаче власти в руки Советов. Кроме того, он обеспечил недавно назначенным народным комиссарам доступ к бывшим министерствам: по приказу Военно-революционного комитета вооруженные отряды заняли бывшие правительственные здания, конфисковали ключи и пригрозили увольнением каждому, кто отказывался признавать Советское правительство.
Уже в ноябре народные комиссары переехали из Смольного, служившего им до того времени резиденцией, в здания прежних министерских ведомств. Их багаж был небольшим. В Смольном все правительство занимало только две комнаты, не у каждого комиссара был собственный стол, а общий секретариат еще только создавался. При помощи Военно-революционного комитета протест министерской бюрократии был сломлен. На организованную забастовку и систематическое уничтожение документов новая власть отреагировала увольнениями и арестами. От чиновников министерств, которые в конце октября получили авансом свою зарплату вплоть до января и теперь бастовали, под угрозой наказаний потребовали выйти на работу или вернуть уже полученные денежные суммы. Решительные действия новой власти и опасность потери государственного жилья и права на пенсию вынудили большую часть государственных служащих вернуться на службу.
Последствия этого процесса дали о себе знать: народные комиссариаты взяли на себя руководство прежними министерствами и растворились в них. От первоначальной программы, если таковая вообще имелась, осталось одно название. Уже скоро понятия «народный комиссариат» и «министерство» использовались во внутриведомственном языке синонимично. На основе данных статических исследований по отдельным ведомствам, проведенных самими народными комиссариатами, советский историк М. Ирошников показал, сколь значительной была преемственность кадров государственных служащих. Персонал отдельных министерств, как н-р, министерства финансов, почти в полном составе влился в соответствующий комиссариат. По данным на август 1918 г., 80 %-90 % государственных служащих, занятых на руководящей должности в народных комиссариатах, уже до Октябрьской революции находились на государственной службе, и только 8 % сотрудников были большевиками. Исключение составляли народный комиссариат иностранных дел и народный комиссариат по делам национальностей, где процентная доля коммунистов была высокой, а число государственных чиновников, служивших при царском режиме – низким.
Сохранение прежних министерств привело, кроме всего прочего, к упадку отдельных ведомств Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК). У них не хватало средств и сотрудников для того, чтобы сформировать независимый центральный орган управления Советами. Более того: еще не были определены те функции, которые им предстояло исполнять. Новые народные комиссариаты, они же старые министерства, прибрали все к своим рукам. Два самых главных новых учреждения – Чрезвычайная комиссия (ЧК) и Высший Совет Народного хозяйства – подчинялись правительству, а не верхушке Советов – ВЦИКу, – а из 184 законов и декретов, принятых за период между октябрем и концом декабря 1917 г., только 9 приходились на счет Всероссийского Центрального Исполнительного комитета. Напротив, под 88 стояла подпись Совета Народных Комиссаров, 62 – были продуктом творчества отдельных комиссариатов. Компетенции Всероссийского Центрального Исполнительного комитета были урезаны. Он превратился в своего рода псевдопарламент, за которым сохранялась функция контроля. Только в отличие от своего буржуазного двойника, ВЦИК не сумел монополизировать законодательные функции. В конце декабря 1917 г. Центральный Исполнительный комитет распустил свои ведомства и передал освободившихся сотрудников народным комиссариатам.
Тот факт, что Совет Народных Комиссаров должен был исполнять обязанности правительства только «временно», до созыва Учредительного собрания, уже в январе 1918 г. утратил свое значение. Если Учредительное собрание, отказавшееся выполнять требования большевиков, было распушено после одного единственного заседания, то Совет Народных Комиссаров, наоборот, остался у власти. Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским Съездом Советов, передала в ведение Совета Народных Комиссаров «общее управление делами», уполномочив его издавать «декреты, распоряжения, инструкции», и «вообще» принимать «все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни». Тем не менее он был обязан представлять все решения, имеющие большое государственное значение, на рассмотрение и одобрение Центрального Исполнительного Комитета Советов, который в свою очередь имел право отменить или сторнировать любое решение Совета Народных Комиссаров. Дело в том, что, согласно Конституции, Всероссийский Съезд Советов оставался «высшей властью», а Центральный Исполнительный комитет – «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом» в период между Съездами Советов.
Все попытки укрепления власти верхушки Советов за счет правительства, предпринятые несколько позже, в условиях Гражданской войны, не привели ни к каким результатам. Часто возникающий вопрос о том, не пошло ли бы внутриполитическое развитие в Советской России по другому пути, не будь Гражданской войны, следует считать исключительно спекуляцией на фактах, а его обсуждение – пустым времяпровождением. С 1919 г. и до 2 февраля 1920 г. Центральный Исполнительный комитет не собрался ни на одно заседание. Его Президиум заседал нерегулярно и не имел большого политического веса. Все решения в верхах принимались без участия центральных органов Советов. В отдельных местностях и регионах Советы, как будет показано ниже, также утратили свое значение в качестве распорядительных органов; эти функции отошли к «чрезвычайным органам». А принимать в расчет другие партии уже не было никакой необходимости: левые эсеры, которые, используя свои сильные позиции во ВЦИКе, защищая права Советов, находились в конфликте с большевиками, принявшего после левоэсеровского путча в июле 1918 г. открытую форму.
В период борьбы с голодом, войной и контрреволюцией правительство предоставило гражданским и военным комиссариатам диктаторские полномочия. Если возникало впечатление, что существующие учреждения не в состоянии справиться с проблемами, то создавались новые структуры. В результате большое число комиссий и организаций действовало и агитировало одновременно, содействуя и противодействуя друг другу. Совет Народных Комиссаров направлял процесс принятия решений другими инстанциями и подтверждал их легитимность; в результате правительственный орган, имевший коллегиальную структуру, превратился во всемогущий центр власти. И если эта система комиссариатов и комиссий, права и компетенции которых не были строго очерчены, за короткий срок не потонула в хаосе, то связано это было скорее всего с тем, что немногочисленные представители большевистской верхушки занимали одновременно несколько самых важных постов. На уровне высших инстанций был виден выход из хаоса, и вся распорядительная власть сосредотачивалась в руках нескольких лиц.
Та роль, которую Совет Народных Комиссаров играл в процессе принятия политических решений, была тесным образом связана с непререкаемым авторитетом его Председателя – В.И. Ленина. Совет создавался согласно его концепции; Ленин играл большую роль как в процессе его создания, так и в качестве защитника его прав. Он способствовал утверждению позиций правительства за счет «парламентского» представительства ВЦИКа, пытаясь избежать мелочной опеки СНК со стороны партии. Уже весной 1922 г., во время первой фазы заболевания Ленина, стало ясно, что ни один из его заместителей не сможет заменить его в качестве такого посредника. Как оказалось, без Ленина Совет Народных Комиссаров не был в состоянии самостоятельно принимать важные решения. Он постоянно нуждался в поддержке и подстраховке со стороны Политбюро, которое теперь стало центром политической власти. Усиление партии проявилось уже в годы Гражданской войны: первым признаком стали увеличение численности руководства партийного аппарата и создание новых партийных организаций по всей стране. Уже тогда на заднем плане обозначилась такая основополагающая проблема как «единство партии и государства» – феномен, появление которого не предусматривалось Декретом об образовании Совета Народных Комиссаров и первоначальной концепцией «государства Советов».