Einführung:Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki

Aus 1000 Schlüsseldokumente
Wechseln zu: Navigation, Suche


von: Mechthild Lindemann, 2011


Als am 1. August 1975 in Helsinki die höchsten Repräsentanten aus 35 Staaten feierlich die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) unterzeichneten, schien die ein gutes Jahrzehnt zuvor von den USA und der UdSSR begonnene Politik der Entspannung ihren Höhepunkt erreicht zu haben. Für die Sowjetunion war das Gipfeltreffen in der finnischen Hauptstadt der sichtbare Erfolg langjähriger Bemühungen: Bereits in den fünfziger Jahren hatte sie eine Konferenz über kollektive Sicherheit in Europa vorgeschlagen. Seinerzeit blieb der Vorstoß erfolglos, da die westlichen Adressaten darin nur einen Versuch sahen, die USA zum Rückzug aus Europa zu bewegen, die beginnende europäische Integration aufzuhalten und insbesondere die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das westliche Bündnis zu verhindern.

Mit der Bukarester „Deklaration über die Festigung des Friedens und der Sicherheit in Europa“ vom 6. Juli 1966 und der Karlsbader Erklärung „Für den Frieden und die Sicherheit in Europa“ vom 26. April 1967 richteten die Mitgliedstaaten des Warschauer Pakts an alle interessierten und ausdrücklich auch die neutralen Staaten in Europa das Angebot zur Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft und Handel, Wissenschaft, Technik und Kultur. Daneben stand die Forderung nach der Anerkennung von Prinzipien wie Gleichberechtigung, Unabhängigkeit und Souveränität der Staaten, territoriale Integrität, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten, Gewaltverzicht, Streitschlichtung und friedliche Koexistenz. Vorgeschlagen wurden zudem die Auflösung der Militärbündnisse, die Aufgabe von Stützpunkten auf dem Territorium dritter Staaten und der Abzug fremder Truppen aus Europa, die Schaffung atomwaffenfreier Zonen, die Nichtverbreitung von Kernwaffen und das Verbot für Atommächte, solche Waffen im Konfliktfall einzusetzen. Der territoriale und politische Status quo in Europa sollte durch die Anerkennung der Grenzen und der DDR sowie durch die „Verhinderung des Zutritts der Bundesrepublik zu Kernwaffen in jeglicher Form“, d.h. auch im Rahmen der NATO oder europäischer Verteidigungsstrukturen, festgeschrieben werden.

Konkrete Vorschläge für eine Sicherheitskonferenz, deren Zustandekommen unter Teilnahme der DDR für Moskau nach dem Urteil des Auswärtigen Amts „bereits ein Erfolg in der Substanz, ein spektakulärer Fortschritt bei der Fixierung des deutschen Status quo“ gewesen wäre, folgten freilich zunächst nicht. Für die Ostblock-Staaten stand von 1967 bis hin zur Intervention in der Tschechoslowakei im August 1968 die Stabilisierung der sozialistischen Gemeinschaft im Vordergrund. Dies ermöglichte es den westlichen Staaten, ihre vorsichtig abwartende Position gegenüber den Vorschlägen der Warschauer-Pakt-Staaten beizubehalten. Mit dem „Harmel-Bericht“ vom 13./14. Dezember 1967 legte die NATO ein Bekenntnis zur Förderung der politischen Entspannung in Europa ab mit dem Ziel, „eine gerechte und dauerhafte Ordnung in Europa zu erreichen, die Teilung Deutschlands zu überwinden und die europäische Sicherheit zu fördern“. In der östlichen Konferenzidee sah sie aber vor allem ein Propagandainstrument, um den Status quo zu zementieren und die westliche Allianz zu spalten. In der Tat war die Wirkung der Konferenzidee in einigen der NATO-Mitgliedstaaten unverkennbar. Entspannung zwischen Ost und West sollte nicht mehr allein Sache der Supermächte UdSSR und USA sein. Ähnlich wie Frankreich, das bereits eigene – bilaterale – Wege nach Osteuropa und insbesondere zur UdSSR suchte, setzten auch andere westeuropäische Staaten auf Kontakte zu osteuropäischen Partnern und sahen in einer Europäischen Sicherheitskonferenz (ESK) eine Möglichkeit, sich mit eigener Stimme in den Entspannungsprozess einzuschalten.

Gegenüber der drohenden Aushöhlung der Geschlossenheit der Allianz erschien ein gemeinsames Auftreten auf einer Ost-West-Konferenz als das geringere Übel: Der gemeinsame Nenner im Bündnis lautete schließlich, dass eine ESK in der Zukunft sicher zustande kommen werde, aber gut vorbereitet sein müsse. Dies blieb auch die Devise, als die Mitgliedstaaten der Warschauer Vertragsorganisation mit dem „Budapester Appell“ vom 17. März 1969 einen erneuten Vorstoß unternahmen und die Konferenzidee mit der finnischen Einladung vom 5. Mai 1969 zu Konsultationen über ein Vorbereitungstreffen sowie mit den von der Prager Außenministerkonferenz am 31. Oktober 1969 vorgelegten Entwürfen zu Gewaltverzicht und Zusammenarbeit erstmals konkretere Formen annahm.

Was unter guter Vorbereitung zu verstehen war, orientierte sich insbesondere an der Entwicklung der Deutschland-Frage. Auch der „Budapester Appell“ machte klar, dass das Ziel einer ESK für die osteuropäischen Staaten die Festigung des Status quo in Europa und damit vor allem bezüglich Deutschlands blieb: Unmissverständlich hatten sie „die Unantastbarkeit der in Europa bestehenden Grenzen, darunter der Oder-Neiße-Grenze sowie der Grenze zwischen der DDR und der westdeutschen Bundesrepublik, die Anerkennung der Existenz der DDR und der westdeutschen Bundesrepublik“ zu „Hauptvoraussetzungen für die Gewährleistung der europäischen Sicherheit“ erklärt und hinzugefügt: „West-Berlin hat einen besonderen Status und gehört nicht zu Westdeutschland.“

Für die Bundesrepublik aber musste es darum gehen, genau diese Fragen bereits im Vorfeld zu klären. Eine Europäische Sicherheitskonferenz durfte sich nicht zu einer Art Ersatz-Friedenskonferenz über Deutschland entwickeln bzw. – wie Außenminister Willy Brandt es am 7. Mai 1969 in Hamburg formulierte – „durch eine übersteigerte Vorführung deutscher Querelen von ihren eigentlichen Aufgaben abgelenkt“ werden. Das atlantische Bündnis stellte sich hinter diese Position: Ungeachtet bereits laufender bündnisinterner Überlegungen, wurden in der Folgezeit multilaterale Vorbereitungsgespräche über eine Sicherheitskonferenz von Fortschritten bei der „Verbesserung der Berlin-Situation“ und in den Verhandlungen der Bundesregierung mit der UdSSR und Polen bzw. später auch der DDR abhängig gemacht. Weitere Forderungen waren die Teilnahme der USA und Kanadas sowie die Einbeziehung von Themen wie größere Freizügigkeit für Menschen, Ideen und Informationen, Zusammenarbeit in den Bereichen Kultur, Wissenschaft und Umwelt sowie gegenseitige und ausgewogene Truppenverminderungen (Mutual and Balanced Force Reductions = MBFR).

Mit dem Einverständnis der Warschauer-Pakt-Staaten zur Teilnahme der nordamerikanischen NATO-Partner, der unter rumänischem Druck erteilten Zusage, dass es keine Beschränkung der Tagesordnung einer Konferenz über europäische Sicherheit geben solle, dem Abschluss der Verträge zwischen der Bundesrepublik und der UdSSR (12. August 1970) bzw. Polen (7. Dezember 1970), dem Abschluss eines ersten SALT-Abkommens am 26. Mai 1972, der am 3. Juni 1972 vollzogenen Unterzeichnung des Schlussprotokolls zum Vier-Mächte-Abkommen vom 3. September 1971 über Berlin und der Aufnahme der Bahr-Kohl-Verhandlungen über einen Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR am 15. Juni 1972 waren aus westlicher Sicht fast alle Voraussetzungen für vorbereitende Gespräche zu einer Sicherheitskonferenz erfüllt.

Die grundsätzliche Zustimmung zu MBFR-Gesprächen, deren Relevanz für die europäische Sicherheit auf der Hand lag, hatte Generalsekretär Leonid Brežnev am 14. Mai 1971 in Tiflis signalisiert; allerdings wollten die Warschauer-Pakt-Staaten das Thema getrennt von bzw. erst im Anschluss an die Sicherheitskonferenz erörtern. Bei einem Besuch des amerikanischen Außenministers Henry Kissinger vom 10. bis 14. September 1972 in Moskau wurde schließlich vereinbart, parallel zur Vorbereitung der Sicherheitskonferenz MBFR-Sondierungsgespräche durchzuführen. Damit war auch die letzte Vorbedingung der NATO-Mitgliedstaaten für die „Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (KSZE) erfüllt. Am 22. November 1972 trat in Dipoli nahe Helsinki die Vorbereitungskonferenz zusammen, die in vier Runden (28. November bis 15. Dezember 1972; 15. Januar bis 9. Februar 1973, 28. Februar bis 6. April 1973 und 25. April bis 8. Juni 1973) Empfehlungen für die KSZE erarbeitete.

Nach einem französischen Vorschlag sollte die KSZE in drei Phasen ablaufen: 1) einer Außenministerkonferenz, die Verfahrensregeln, Tagesordnung und Aufgabenstellung für die weitere Arbeit in Kommissionen festlegen sollte; 2) einer Kommissionsphase; 3) einer Schlussphase, über deren Ebene im Laufe der Arbeiten zu entscheiden war und in der die erstellten Dokumente verabschiedet werden sollten. Die zahlreichen Themenvorschläge wurden in den Schlussempfehlungen der Vorbereitungskonferenz vom 8. Juni 1973 vier „Körben“ zugeordnet, mit denen sich die Kommissionen befassen sollten: I. Fragen der Sicherheit in Europa; II. Zusammenarbeit im Bereich der Wirtschaft, Wissenschaft, Technik und Umwelt; III. Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen; IV. Folgen der Konferenz. Schließlich wurden Verfahrensregeln formuliert, in denen u.a. festgelegt wurde, dass die KSZE „außerhalb der militärischen Bündnisse“ stattfinden und Beschlüsse durch Konsens, d.h. dann gefasst würden, „wenn kein Vertreter einen Einwand erhebt und diesen als Hindernis für die anstehende Beschlussfassung qualifiziert“. Dies eröffnete auch kleineren Staaten erhebliche Einflussmöglichkeiten, wie etwa Malta, das auf dieser Grundlage von ihm gewünschte Formulierungen zur Mittelmeer-Erklärung durchzusetzen vermochte.

Nachdem die Außenminister der teilnehmenden Staaten auf einer Konferenz vom 3. bis 7. Juli 1973 in Helsinki die Schlussempfehlungen verabschiedet hatten, begann am 18. September 1973 in Genf die Kommissionsphase. Hier bestand die gerade begonnene Europäische Politische Zusammenarbeit der EG-Mitgliedstaaten mit gemeinsam vertretenen Positionen und Vorschlägen ihre Nagelprobe, wie auch die Kooperation der NATO-Partner weitestgehend reibungsfrei funktionierte. Fast zwei Jahre lang wurde entsprechend der Aufgabenstellung in drei Kommissionen, elf Unterkommissionen und mehreren Arbeitsgruppen über Vorschläge diskutiert und um konsensfähige Formulierungen gerungen.

Zu Korb I (Fragen der Sicherheit) bemühte sich eine Unterkommission um die Erklärung über die bereits in den Schlussempfehlungen genannten Prinzipien zwischenstaatlicher Beziehungen: souveräne Gleichheit und Achtung der der Souveränität innewohnenden Rechte; Enthaltung von der Androhung oder Anwendung von Gewalt; Unverletzlichkeit der Grenzen; territoriale Integrität der Staaten; friedliche Regelung von Streitfällen; Nichteinmischung in innere Angelegenheiten; Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Gedanken-, Gewissens-, Religions- oder Überzeugungsfreiheit; Gleichberechtigung und Selbstbestimmungsrecht der Völker; Zusammenarbeit zwischen den Staaten; Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen nach Treu und Glauben.

Eine weitere Unterkommission widmete sich der Abfassung eines Dokuments über vertrauensbildende Maßnahmen. Zudem befasste sich eine Sonderarbeitsgruppe mit einem umfangreichen Entwurf der Schweiz zur friedlichen Streitschlichtung und dem rumänischen Vorschlag einer Gewaltverzichtsvereinbarung; beide fanden unter dem Titel „Fragen der Verwirklichung einiger der vorstehenden Prinzipien“ Erwähnung in der Schlussakte, wobei der Schweizer Entwurf Gegenstand eines Expertentreffens im Rahmen der Konferenzfolgen sein sollte.

Zu Korb II, der Wirtschaftsfragen enthielt, berieten fünf Unterkommissionen über Handelsaustausch, industrielle Kooperation, Zusammenarbeit in Wissenschaft und Technologie, bei Umweltfragen bzw. auf anderen Gebieten. Vier Unterkommissionen zu Korb III versuchten, höchst unterschiedliche Vorstellungen zu menschlichen Kontakten, Informationsaustausch sowie Zusammenarbeit im kulturellen und im Bildungsbereich auf einen Nenner zu bringen. Arbeitsgruppen befassten sich mit Fragen der Sicherheit im Mittelmeerraum, die am Ende in einer Erklärung im Anschluss an Korb II abgehandelt wurden, und mit den Konferenzfolgen (Korb IV).

Das Ergebnis dieses in der Diplomatiegeschichte einzigartigen Unternehmens war die umfangreiche Schlussakte vom 1. August 1975, die nach den Worten des französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing kein Friedensvertrag, sondern „ein Abkommen für den Frieden“ sein sollte. In der Tat handelte es sich nicht um einen völkerrechtlich bindenden und ratifizierungsbedürftigen Vertrag, und in den Schlussbestimmungen wurde die Akte ausdrücklich als „nicht registrierbar nach Artikel 102 der Charta der Vereinten Nationen“ bezeichnet. Die Übermittlung als offizielles Dokument an alle UNO-Mitglieder, die beabsichtigte weite Verbreitung der Schlussakte in allen Teilnehmerstaaten und nicht zuletzt die mit Unterschrift ihrer höchsten Repräsentanten verbriefte Entschlossenheit, „in Übereinstimmung mit den Bestimmungen in den oben aufgeführten Texten zu handeln“, sorgten freilich für hohe Verbindlichkeit.

Die Schlussakte folgte der durch die Kommissionen und Unterkommissionen vorgegebenen Struktur: Der Präambel folgten – jeweils wieder mit einer Präambel eingeleitet – die den Körben entsprechenden Dokumente und Erklärungen. Der mit „Fragen der Sicherheit in Europa“ überschriebene Teil enthielt mit der „Erklärung über die Prinzipien, die die Beziehungen der Teilnehmerstaaten leiten“, die aus Sicht der Bundesregierung besonders relevanten Formulierungen. So musste – selbst wenn die „Prinzipienerklärung“ juristisch nicht bindend war – sichergestellt sein, dass eine Wiedervereinigung Deutschlands möglich blieb. Dem trug die lange Zeit und bis in die Kommasetzung hinein umstrittene Formulierung zu Prinzip I (Souveräne Gleichheit) Rechnung: Die Teilnehmerstaaten äußerten die Auffassung, „daß ihre Grenzen, in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, durch friedliche Mittel und durch Vereinbarung verändert werden können“.

Zur Wahrung der Rechte der Vier Mächte enthielt Prinzip X (Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen nach Treu und Glauben) die Formel, dass die Prinzipienerklärung weder die „Rechte und Verpflichtungen noch die diesbezüglichen Verträge und Abkommen und Abmachungen [der Teilnehmerstaaten] berührt“. Der ebenfalls im zehnten Prinzip enthaltene Satz über den Zusammenhang aller Prinzipien, die „gleichermaßen und vorbehaltlos angewendet“ und „jedes von ihnen unter Beachtung der anderen ausgelegt“ werden sollten, sollte eine selektive Berufung auf einzelne Prinzipien unmöglich machen.

Das „Dokument über vertrauensbildende Maßnahmen und Aspekte der Sicherheit und Abrüstung“ stellte den Teil der Schlussakte dar, in dem die eigentlich sicherheitspolitisch relevanten Aspekte abgehandelt wurden. Sie reduzierten sich – nach der Verlegung des Themas der Abrüstung und Rüstungsbeschränkung in Europa in die Wiener MBFR-Gespräche – im Wesentlichen auf Absprachen zu Manövervorankündungen. Fortschritte in diesem Bereich gehörten – neben der Verbesserung der Freizügigkeit und des Informationsaustauschs – zu den schon im Vorfeld klar formulierten Zielsetzungen der NATO. Zwar setzte die UdSSR das Prinzip der Freiwilligkeit und für sich selbst als auch außereuropäischen Staat eine Ausnahmeregelung durch, um die hart gerungen worden war. Aber sie verpflichtete sich doch, Manöver ab einer bestimmten Stärke in einem Gebiet innerhalb von 250 km von ihrer Grenze mindestens drei Wochen im Voraus anzukündigen, und öffnete sich damit ein Stück weit in einem bislang sorgsam abgeschotteten Bereich.

Wenig Schwierigkeiten bereitete der Teil der Schlussakte, der die „Zusammenarbeit in den Bereichen der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Technik sowie der Umwelt“ betraf. Hier wurden zahlreiche Felder für mögliche Kooperationen benannt. Der Forderung der RGW-Mitgliedstaaten nach Gewährung der Meistbegünstigung kamen die westeuropäischen Staaten zwar nicht nach, aber die Teilnehmerstaaten verpflichteten sich zu Gleichheit und Gegenseitigkeit sowie zur Berücksichtigung der Interessen der Entwicklungsländer, „darunter solche unter den Teilnehmerstaaten“. Die Akzeptanz der Europäischen Gemeinschaften durch die osteuropäischen Staaten wurde auf westlicher Seite als Erfolg gewertet und fand darin ihren Ausdruck, dass der italienische Ministerpräsident Aldo Moro die Schlussakte auch in seiner Eigenschaft als amtierender EG-Ratspräsident unterzeichnete.

Die Formulierung des Kapitels „Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen“ war das Ergebnis zähester Verhandlungen. Für die UdSSR bargen Themen wie Freizügigkeit und freier Zugang zu Informationen, bei denen sich die westlichen Staaten sichtbare Fortschritte zum Ziel gesetzt hatten, erheblichen Sprengstoff. Moskau spielte zunächst auf Zeit, geriet aber aufgrund des selbst gewünschten Termins für die Gipfelkonferenz unter Druck. Daher stimmte die sowjetische Regierung den für sie besonders problematischen Vorschlägen zu menschlichen Kontakten und Information, die von westlicher Seite zu einem Paket verschnürt worden waren, schließlich zu: Prinzipien für die Behandlung von Gesuchen auf regelmäßige familiäre Kontakte, Familienzusammenführung, Eheschließungen zwischen Bürgern verschiedener Staaten und Reisewünschen sowie Kontakten u.a. auch religiöser Organisationen und Jugendaustausch. Die Einschränkung, dass die Kontakte „unter gegenseitig annehmbaren Bedingungen geregelt werden müssen“, ließ der sowjetischen Regierung zwar Raum für Eingriffe; ihre Unterschrift bot aber anderen Staaten – etwa der beim Thema Familienzusammenführung besonders interessierten Bundesrepublik – eine Handhabe, in Zukunft die Einhaltung dieser Prinzipien anzumahnen und behördliche Willkür anzuprangern. Gleiches galt etwa für die Verbreitung von Presseerzeugnissen und die Arbeitsbedingungen für Journalisten.

Mit der Verankerung von Folgetreffen im letzten Teil der Schlussakte machten die Teilnehmerstaaten deutlich, dass die KSZE-Gipfelkonferenz kein Schlusspunkt der Entspannungspolitik sein, sondern der Austausch fortgesetzt werden sollte. Dem entsprach die Absichtserklärung der Präambel, „den Prozeß der Entspannung zu erweitern, zu vertiefen und ihn fortschreitend und dauerhaft zu machen“. Zwar hatte sich die UdSSR hier mit ihrer Forderung, eine Formulierung über die Unumkehrbarkeit der Entspannung in die Präambel aufzunehmen, nicht durchgesetzt; sie stimmte dennoch dem aus Sicht der Bundesrepublik wichtigen Satz zu, dass die aus der Schlussakte hervorgehenden Vorteile „in ganz Europa“, mithin auch in Berlin, gewährleistet werden sollten.

Die Ergebnisse der KSZE waren in der Forschung lange Zeit nicht unumstritten. Erste Kommentatoren – zumeist beteiligte Diplomaten – äußerten sich vorsichtig optimistisch und hoben hervor, dass die Schlussakte im Bereich der Deutschlandpolitik alle Wege offen gelassen habe. Andere teilten eher die Skepsis der rundweg ablehnenden CDU/CSU-Opposition im Bundestag und bemängelten zum einen, dass die UdSSR die seit langem angestrebte faktische Anerkennung des territorialen Status quo in Europa erreicht habe, zum anderen, dass das Konferenzergebnis zu Korb III westlichen Vorstellungen von Freizügigkeit von Menschen, Meinungen und Informationen kaum gerecht werde. Zudem sah man neuen Konfliktstoff in unterschiedlichen Auslegungen der Dokumente, die aufgrund der weit gefassten Formulierungen möglich waren. Die bald einsetzende Krise der Ost-West-Beziehungen schien zunächst denjenigen Recht zu geben, die im Helsinki-Prozess keinen rechten Nutzen zu sehen vermochten. Inzwischen wird die KSZE in der Forschung jedoch als ein wesentlicher Faktor gewürdigt, der die Tür zwischen Ost und West auch in der Phase der Auseinandersetzungen um den sowjetischen Einmarsch in Afghanistan, das Kriegsrecht in Polen und den NATO-Doppelbeschluss offengehalten und somit einen erkennbaren Anteil an der Überwindung des Ost-West-Konflikts gehabt habe.


Мехтхильд Линдеманн, 2011


Когда 1 августа 1975 г. главы 35 государств торжественно подписали в Хельсинки Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), казалось, что политика разрядки, начатая за десять лет до этого США и СССР, достигла своей кульминации. Для Советского Союза встреча в верхах в финской столице означала явный успех, завершивший его многолетние усилия: СССР уже в 50-х гг. предлагал провести конференцию по коллективной безопасности в Европе. В то время эта инициатива к успеху не привела, поскольку западные страны видели в ней лишь попытку побудить США к выводу своих войск из Европы, помешать начавшемуся процессу европейской интеграции и, в частности, присоединению Федеративной Республики Германии к западному союзу.

На основе Бухарестской «Декларации об укреплении мира и безопасности в Европе» от 6 июля 1966 г. и заявления «О мире и безопасности в Европе», сделанного в Карловых Варах 26 апреля 1967 г., страны Варшавского договора направили всем заинтересованным странам, и в первую очередь нейтральным государствам Европы, предложение о сотрудничестве в области экономики, торговли, науки, техники и культуры. Наряду с этим выдвигалось требование признать такие принципы как равноправие, независимость и суверенитет государств, а также их территориальную целостность, невмешательство во внутренние дела, отказ от применения силы, урегулирование споров и мирное сосуществование. Кроме того, было предложено распустить военные блоки, отказаться от военных баз на территории третьих стран и вывести иностранные войска из Европы, создать безъядерные зоны, отказаться от распространения атомного оружия и запретить ядерным державам его применение в случае возникновения конфликтных ситуаций. Предполагалось зафиксировать территориальный и политический статус-кво в Европе путем признания существующих границ и ГДР, а также «предотвратить доступ Федеративной Республики Германии к ядерному оружию в какой бы то ни было форме» – как в рамках НАТО, так и в рамках европейских оборонных структур.

Созыв Совещания с участием ГДР был бы для Москвы, по мнению Министерства иностранных дел, «существенным успехом и сенсационным прогрессом в вопросе закрепления статуса-кво в германских делах». Однако конкретных предложений в отношении Совещания по безопасности сначала не последовало. С 1967 г. и до интервенции в Чехословакии в августе 1968 г. первоочередное значение для государств Восточного блока имел вопрос стабилизации социалистического сообщества. Западные же страны сохраняли осторожно-выжидательную позицию, которую они заняли по отношению к предложениям стран Варшавского пакта. В «докладе Хармеля» от 13-14 декабря 1967 г. блок НАТО открыто выступил за поддержку политической разрядки, чтобы «достигнуть справедливого и прочного порядка в Европе, преодолеть раздел Германии и содействовать европейской безопасности». Однако восточноевропейскую идею созыва Совещания НАТО рассматривало прежде всего как пропагандистский инструмент в целях закрепления сложившегося статуса-кво и раскола западного союза. Действительно, нельзя было не заметить того действия, которое сама идея созыва такого Совещания произвела в некоторых странах НАТО. Разрядка между Востоком и Западом не могла более оставаться прерогативой только супердержав – СССР и США. Подобно Франции, которая самостоятельно начала искать двухсторонние контакты с Восточной Европой и особенно с СССР, другие западноевропейские страны тоже стали делать ставку на развитие отношений с восточноевропейскими партнерами и видели в Совещании по безопасности в Европе (СБЕ) возможность включиться в процесс разрядки.

По сравнению с грозящим размыванием сплоченности западного союза, предстоящее совместное выступление на Совещании восточных и западных стран казалось наименьшим злом: в конечном итоге, в альянсе было достигнуто общее понимание того, что европейское Совещание по безопасности состоится в любом случае, однако созыв его требует тщательной подготовки. Эта позиция оставалась неизменной и на протяжении последующего периода. Но когда страны-участницы Варшавского договора предприняли очередную попытку созвать Совещание, опубликовав 17 марта 1969 г. так называемое «Будапештское обращение», когда правительство Финляндии 5 мая 1969 г. пригласило принять участие в консультациях по поводу подготовительной встречи, и когда Пражская конференция министров иностранных дел представила 31 октября 1969 г. проект резолюции об отказе от применения силы и о сотрудничестве, то тогда идея Совещания впервые приняла конкретные формы.

Под «тщательной подготовкой» подразумевалась прежде всего позиция в германском вопросе. «Будапештское обращение» не оставляло никаких сомнений в том, что для восточноевропейских стран целью созыва Совещания по безопасности являлось сохранение статуса-кво в Европе. Что касается Германии, то здесь «главными предпосылками сохранения европейской безопасности» по-прежнему однозначно считались «неприкосновенность существующих в Европе границ, в том числе границы по Одеру-Нейсе, границы между ГДР и западногерманской Федеративной Республикой, признание ГДР и западногерманской Федеративной Республики». При этом добавлялось, что «Западный Берлин имеет особый статус и не является составной частью Западной Германии».

Федеративной Республике важно было выяснить заранее именно эти вопросы. Совещание по безопасности в Европе не должно было подменить мирную конференцию по Германии и тем самым «отвлечь» Совещание «от его основных задач в случае выдвижения на передний план германских проблем», как заметил в Гамбурге 7 мая 1969 г. министр иностранных дел Брандт. Североатлантический союз поддержал такую позицию: несмотря на дебаты, которые велись внутри самого союза, многосторонние подготовительные встречи по СБЕ связывались с «прогрессом в берлинском вопросе» и переговорами федерального правительства с СССР и Польшей, а позднее и с ГДР. Среди других требований были участие США и Канады, а также включение сюда таких тем, как расширение свободы передвижения людей, обмена идеями и информацией, усиление сотрудничества в области культуры, науки и окружающей среды, а также взаимное и сбалансированное сокращение вооруженных сил (Mutual and Balanced Force Reducation = MBFR).

С западной точки зрения, почти все условия для подготовительных встреч к Совещанию оказались практически выполненными, когда страны Варшавского договора согласились на участие в конференции североамериканских членов НАТО, когда под давлением румынского правительства было решено, что не будет сделано никаких ограничений относительно повестки дня Совещания, когда были заключены договоры между ФРГ и СССР (12 августа 1970 г.), между ФРГ и Польшей (7 декабря 1972 г.), когда 26 мая 1972 г. было подписано соглашение ОСВ I, 3 июня 1972 г. – «Заключительный протокол конференции четырех держав по Берлину от 3 сентября 1972 г»., а 15 июня 1972 г. начались переговоры между Баром и Колем о Договоре об основах отношений между Федеративной Республикой и ГДР.

14 мая 1971 г. Генеральный секретарь Брежнев высказал в Тбилиси принципиальное согласие на ведение переговоров по сокращению вооруженных сил, значение которых для европейской безопасности было очевидным. Однако страны Варшавского договора хотели обсуждать эту тему отдельно или же непосредственно после СБЕ. Во время визита в Москву американского госсекретаря Киссинджера 10-14 сентября 1972 г. была, наконец, достигнута договоренность о проведении предварительных переговоров по MБФР параллельно с подготовкой к Совещанию по безопасности. Тем самым было выполнено последнее условие стран-членов НАТО, от которого зависел созыв Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). 22 ноября 1972 г. в Диполи, недалеко от Хельсинки, была созвана подготовительная конференция, которая в ходе четырех сессий (с 28.11 по 15.12.1972, с 15.1. по 9.2. 1973 г., с 28.2. по 6.4.1973 г. и с 25.4. по 8.6.1973 г.) разработала рекомендации для СБСЕ.

В соответствии с предложением французской стороны, СБСЕ должна была проходить в три этапа:

1) этап конференции министров иностранных дел, который определит порядок работы и повестку дня Совещания, а также круг задач для последующей работы в комиссиях;

2) этап работы комиссий;

3) заключительный этап, на котором предстояло утвердить разработанные документы. Решение об уровне его участников следовало принять в рабочем порядке.

В Заключительных рекомендациях подготовительной конференции от 8 июня 1973 г. многочисленные предложения по тематике были распределены по следующим четырем «корзинам», содержанием которых предстояло заняться СБСЕ:

I. Вопросы безопасности в Европе;

II. Сотрудничество в области экономики, науки, техники и охраны окружающей среды;

III. Сотрудничество по гуманитарным и другим вопросам;

IV. Итоги Совещания.

И, наконец, был определен порядок работы Совещания, где, среди прочего, говорилось, что работа СБСЕ будет проходить «вне рамок военных союзов», и что ее решения будут приняты на основе взаимного согласия, то есть лишь тогда, «когда ни у одного из участников не останется каких-либо возражений, которые могли бы рассматриваться как препятствие для принятия решений». Данное решение предоставляло и малым государствам возможность оказывать значительное влияние на ход Совещания. Например, Мальта смогла таким образом провести свои формулировки в Декларации по Средиземноморью.

На состоявшейся в Хельсинки с 3 по 7 июля 1973 г. конференции министры иностранных дел стран-участниц утвердили свои заключительные рекомендации. После этого 18 сентября 1973 г. в Женеве начался этап работы комиссий. В этой ситуации выдержали проверку не только недавно начатая политическая кооперация стран Европейского Сообщества, разработавших совместные позиции и предложения, но и успешное сотрудничество их как партнеров по НАТО. В соответствии с поставленными задачами, почти два года шла работа в трех комиссиях, одиннадцати подкомиссиях и многочисленных рабочих группах, которые обсуждали предложения и искали формулировки, отвечающие принципу общего согласия.

По первой корзине (вопросы безопасности) подкомиссия работала над Декларацией о принципах межгосударственных отношений, названных уже в заключительных рекомендациях: суверенное равенство и уважение суверенитета существующих прав; воздержание от угрозы применения или применения силы; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное решение конфликтов; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, вероисповедания и убеждений; равноправие и право народов на самоопределение; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение международно-правовых обязательств.

Другая подкомиссия занималась составлением документа о мерах по созданию доверия. Кроме того, особая рабочая группа работала над обширным проектом Швейцарии по мирному урегулированию споров и над румынским предложением о соглашении об отказе от применения силы. И тот и другой документ нашли свое отражение в Заключительном акте в разделе «Вопросы, относящиеся к претворению в жизнь некоторых принципов, изложенных выше», причем предполагалось, что швейцарский проект будет обсуждаться на встрече экспертов по итогам Совещания.

По вопросам экономики, которые входили во вторую корзину, работало пять подкомиссий. Они занимались вопросами торгового обмена, промышленной кооперации, сотрудничества в области науки и технологий, охраны окружающей среды и др.

Четыре подкомиссии, работавшие над третьей корзиной, старались привести к общему знаменателю чрезвычайно разные представления о контактах между людьми, обмене информацией и сотрудничестве в области культуры и образования. Рабочие группы занимались вопросами безопасности в Средиземноморье, что в конечном итоге было отражено в Декларации по второй корзине, а также итогами Совещания (раздел IV).

Результатом этого уникального в истории дипломатии события стал Заключительный акт, подписанный 1 августа 1975 г. Этот Акт, по словам президента Жискара д'Эстена, следовало рассматривать не как мирный договор, а как «соглашение о мире». Действительно, речь здесь шла не о международно-правовом и подлежащем ратификации договоре. Заключительные положения четко характеризовали акт как документ, «который не подлежит регистрации на основании статьи 102 Организации Объединенных Наций». Однако обязательный характер акта подчеркивали его передача всем членам ООН в качестве официального документа, намеченное широкое распространение во всех странах-участницах и, не в последнюю очередь, скрепленная подписями высших государственных деятелей «решимость действовать в соответствии с положениями, содержащимися в изложенных выше текстах».

Заключительный акт соответствовал разработанной комиссиями и подкомиссиями структуре: вслед за преамбулой следовали, в соответствии с отдельными корзинами, документы и заявления, также имевшие свою преамбулу. Раздел под названием «Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе» содержал «Декларацию принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях». Этому тексту Федеральное правительство придавало особо важное значение. Так, несмотря на необязательный в правовом отношении характер документа, здесь должна была четко просматриваться возможность будущего объединения Германии. Это нашло отражение в формулировке принципа I (суверенное равенство), обсуждавшейся в течение долгого времени, и вплоть до последней запятой. Государства-участники придерживались мнения, «что их границы могут изменяться, в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности».

Для осуществления прав четырех держав принцип X («Добросовестное выполнение обязательств по международному праву») содержал тезис, согласно которому Декларация о принципах «не затрагивает их [государств-участников] прав и обязательств, как и соответствующих договоров и других соглашений и договоренностей» между ними. Содержащееся в принципе X предложение о взаимосвязанности всех принципов, которые «будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других», должно было предотвратить селективный подход к отдельным принципам.

«Документ по мерам укрепления доверия и некоторым аспектам безопасности и разоружения» представлял собой ту часть Заключительного акта, в которой были отражены важные аспекты политики безопасности. После того, как темы разоружения и ограничения вооружений в Европе были перенесены на переговоры по MBFR, проходившие в Вене, эти аспекты сводились все более и более к извещению о предстоящих военных маневрах. Уже в преддверии Совещания НАТО однозначно провозгласило в качестве своей цели – наряду со свободой передвижения и обменом информацией – достижение прогресса в этой области. СССР удалось провести принцип добровольности и добиться для себя – как евроазиатской страны – еще исключения из общих правил, вокруг чего велась упорная борьба. Однако ему пришлось взять на себя обязательство оповещать о всех военных маневрах, которые проводятся в пределах 250 км. от границы и исчисляются определенным минимальным количеством войск, за три недели до их начала. Тем самым была приоткрыта дверь в тщательно охраняемую им до сих пор сферу.

Менее сложным оказался раздел Заключительного акта под названием «Сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды». Здесь указывалось на многочисленные возможности взаимного сотрудничества. Хотя западноевропейские страны и не удовлетворили требование стран СЭВ о предоставлении им режима наибольшего благоприятствования, однако государства-участники обязались соблюдать принцип равенства и взаимности, а также учитывать интересы развивающихся стран, «в том числе среди стран-участниц». Западные страны считали своим успехом признание Европейского сообщества странами Восточной Европы – это отразилось в том факте, что премьер-министр Италии Моро подписал Заключительный акт также и в должности исполняющего обязанности председателя Совета ЕС.

Название главы «Сотрудничество в гуманитарных и иных областях» стало результатом длительных и изнурительных переговоров. Такие темы как свобода передвижения и свободный доступ к информации, в отношении которых западные страны намерены были достичь заметных успехов, были для СССР взрывоопасными. Сначала Москва тянула время, но затем попала в цейтнот, поскольку была заинтересована в быстром созыве конференции на высшем уровне. Поэтому советское правительство в конце концов согласилось с весьма проблематичными для него предложениями в отношении гуманитарных контактов и обмена информацией, которые западная сторона представила в виде единого пакета: принципы рассмотрения заявлений о регулярных семейных контактах, соединения семей, заключения браков между гражданами различных государств, а также поездки за рубеж и международные контакты, в том числе обмен между религиозными и молодежными организациями. Благодаря ограничению, согласно которому контакты «должны регулироваться [...] на взаимоприемлемых условиях», советское правительство сохранило за собой достаточную свободу действий для вмешательства. Тем не менее, его подпись на документе предоставила другим государствам возможность напоминать о соблюдении этих принципов и осуждать произвол властей. В частности, Федеративная Республика была особенно заинтересована в решении вопроса о воссоединении семей. Столь же важное значение придавалось проблеме распространения печатной продукции и условий работы для журналистов.

Закрепив в своей последней части проведение последующих встреч, Заключительный акт продемонстрировал тем самым государствам-участникам, что Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе на высшем уровне не является завершающим звеном политики разрядки и что обмен должен быть продолжен. В соответствии с этим в заключительной части преамбулы говорилось о том, что необходимо «расширять, углублять и сделать поступательным и прочным процесс разрядки». Хотя СССР и не удалось провести в преамбулу свою формулировку о необратимости процесса разрядки, однако он согласился с важным для Федеративной Республики предложением, что Заключительный акт должен обеспечить использование результатов Совещания «во всей Европе», а следовательно, и в Западном Берлине.

Результаты СБСЕ долгое время составляли предмет спора среди исследователей. Его первые комментаторы – а это были прежде всего дипломаты, участвовавшие в Совещании – выражались умеренно оптимистично и подчеркивали, что Заключительный акт оставил открытыми все пути в вопросах межгерманских отношений. Другие разделяли скорее скептическую позицию оппозиции ХДС/ХСС в Бундестаге, которая критиковала, во-первых, что СССР достиг фактического признания территориального статуса-кво в Европе, которого он добивался на протяжении многих лет, а во-вторых, что результаты Совещания по корзине III недостаточно соответствовали западным представлениям о свободе передвижения людей, обмена мнениями и информацией. Кроме того, новый конфликтный потенциал обозначился из-за различной трактовки документов вследствие их широких формулировок. Кризис, обозначившийся вскоре в отношениях между Востоком и Западом, казалось, подтверждал правоту тех, кто не видел какой-либо пользы от хельсинкских встреч. Сегодня исследователи отдают должное СБСЕ: они видят в этом Совещании важный фактор, позволивший держать открытой дверь между Востоком и Западом даже в период разногласий из-за введения советских войск в Афганистан, военного положения в Польше и «двойного решения» НАТО; кроме того, отмечается положительная роль Совещания в преодолении конфликта между Востоком и Западом.

(Перевод с нем.: Л. Бённеманн. Редакция перевода: Л. Антипова)