Einführung:Die Weimarer Reichsverfassung

von: Christoph Gusy, 2010

Im November 1918 stürzten revolutionäre Arbeiter und Soldaten in Deutschland die Monarchien in Reich und Ländern. Nach kurzen Machtkämpfen setzten sich Mehrheitssozialdemokraten und die mit ihnen in einem taktischen Bündnis stehende Reichswehr durch. Die aus allgemeinen, freien und gleichen Wahlen, an denen zum ersten Mal Frauen teilgenommen hatten, hervorgegangene Nationalversammlung erarbeitete und verabschiedete die Weimarer Verfassung. Sie trat am 14. August 1919 in Kraft und löste die alte, monarchische Reichsverfassung aus dem Jahre 1871 ab.

Die Verfassung bestand aus zwei Hauptteilen. Der erste („Aufbau und Aufgaben des Reichs“) regelte die staatliche Organisation, also die republikanische, demokratische und föderalistische Ordnung Deutschlands. Dabei verloren die Länder gegenüber der früheren Reichsverfassung zahlreiche Kompetenzen (Art. 5 ff.) und wurden zudem finanziell weitgehend vom Reich abhängig (Art. 8).

An der Spitze des Staates stand der Reichspräsident (Art. 41 ff.). Seine Stellung war ambivalent. Im Verfassungstext ging sie kaum über die Rechte und Aufgaben anderer Staatspräsidenten in demokratischen Republiken hinaus. Faktisch reichte sie jedoch wesentlich weiter. Dies lag einerseits an den Notstandskompetenzen des Präsidenten (Art. 48): Nahezu während der Hälfte der Dauer der Republik (insbesondere in den Jahren von 1919 bis 1923 und 1930 bis 1933) herrschte in der einen oder anderen Form ein „Notstand“. Es lag andererseits an einer institutionellen und politischen Schwäche der anderen Staatsorgane auf Reichsebene, insbesondere des Reichstags und der ihm verantwortlichen (Art. 53) Reichsregierung.

Der Reichstag (Art. 20 ff.) war seit 1920 nur noch unter Überwindung erheblicher politischer Gegensätze in der Lage, stabile und handlungsfähige Mehrheitsregierungen zu bilden. Vielfach regierten Minderheitskabinette mit nur kurzer Amtszeit. Die durch das strikte Verhältniswahlrecht (Art. 17, 22) begünstige Zersplitterung der Parlamente namentlich in der mittleren Phase der Republik und die – jedenfalls auf der Reichsebene – schwach ausgeprägte Zusammenarbeit der Fraktionen erschwerten auch die Gesetzgebung und damit die wirksame Umsetzung der von der Verfassung vorgesehenen politischen und sozialen Reformen. Sie blieben dort oft in Ansätzen stecken. Wichtige Neuerungen ergingen deshalb als Verordnungen des Reichspräsidenten.

Dass die Reichsregierung weit weniger eigenständig war, als es der Verfassungstext ermöglicht hätte, lag an einer Reihe von Faktoren: Dazu zählten die unzulängliche parlamentarische Unterstützung (Art. 52 ff.), Kompetenzkonflikte mit dem Staatsoberhaupt und bürokratische Widerstände in den Ministerien und Behörden, die noch weitgehend mit Beamten aus der Zeit der Monarchie besetzt waren. Relativ wenig Wirksamkeit erlangte auch der Reichsrat, also die Länderkammer auf Reichsebene (Art. 60 ff); noch weniger war dies beim Reichswirtschaftsrat (Art. 165) der Fall, der nur vorläufig errichtet war und allenfalls ein Schattendasein führte.

Insgesamt enthielt die Verfassung zwar einen konkreten Bauplan der staatlichen Organe und Funktionen, doch war sie keineswegs deren getreues Abbild: Die Wirklichkeit entwickelte sich partiell anders als ihre rechtlichen Grundlagen.

Der zweite Hauptteil der Verfassung (Art. 109 ff.: „Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen“) zeichnete die Grundelemente einer Sozialordnung nach, die auf den Werten von Gleichheit (Art. 109), Freiheit und Solidarität aufbauen und ansatzweise ökonomische, soziale und politische Gerechtigkeit verwirklichen sollte. Die einzelnen Abschnitte, die von der Einzelperson ausgingen und über das „Gemeinschaftsleben“ hin zur religiös-weltanschaulichen, bildungs- und kulturpolitischen sowie der wirtschaftlichen Ordnung fortschritten, normierten ein spannungsvolles Gebilde aus individuellen und kollektiven Freiheitsverbürgungen, politischen Zielbestimmungen und Handlungsaufträgen an staatliche und gesellschaftliche Instanzen.

Ihr Inhalt war nicht allein darauf beschränkt, durch Verfassungsinterpretation und Rechtsprechung realisiert zu werden; vielmehr war er auch auf politische Ausgestaltung durch Gesetzgebung, Organe politischer und wirtschaftlicher Selbstverwaltung sowie Tarifvertragsparteien angelegt. Diese zeigten sich jenen anspruchsvollen Aufgaben allerdings höchstens ansatzweise gewachsen: Die Parlamente waren wenig handlungsfähig, die Sozialpartner – und hier namentlich die Arbeitgeber – einseitig auf Fragen ihrer Parität und symbolische Fragen wie etwa die Arbeitszeitdiskussion konzentriert. Zudem oblag ihnen die schwierige Aufgabe, an der Bewältigung der Lasten durch Krieg und Wirtschaftskrisen mitzuwirken. Es gab zu wenig Ressourcen zur Umverteilung und zu wenige Gestaltungsmöglichkeiten. Kaum unterstützt wurde die Entwicklung der Sozialordnung durch die Rechtsprechung (Art. 102 ff.), welche allenfalls ansatzweise zu einer republikanischen und demokratischen Erneuerung gelangte, und den Staatsgerichtshof (Art. 19), der nur geringe verfassungsgerichtliche Aktivitäten entfalten konnte.

So klafften Verfassungstext und politische Realität immer stärker auseinander. Dies fiel zunächst weniger ins Gewicht, da Reichspräsident Friedrich Ebert und eine Mehrheit der verfassungstragenden Weimarer Koalition (SPD, Zentrum, DDP) den Geist der Verfassung umzusetzen trachteten. Sie stießen jedoch auf eine Reihe gravierender innenpolitischer Hindernisse: Dazu zählten die Kriegsfolgen, bewaffnete Unruhen (nicht nur in den Grenzgebieten) und fehlende wirtschaftspolitische Handlungsspielräume. Im Jahre 1920 verlor die Weimarer Koalition ihre Mehrheit im Reich – für immer. Dadurch wurde die politische Basis der Republik schwächer, der Reichspräsident immer mehr zum Symbol, zur Stütze und zum Garanten der neuen Ordnung. Nach dem Tod Eberts und der Wahl Paul von Hindenburgs (1925) fiel diese Stütze der Verfassung allmählich weg.

Immer stärker verlagerten sich Politik und Staatsgewalt von den verfassungsrechtlich vorgesehenen Organen zum Militär, zu bürokratischen Eliten und informellen Zirkeln, die über keine eigene demokratische Legitimation verfügten. Zu dieser Entwicklung vermochten Reichstag, Regierungen und republiktragende Parteien kein ausreichendes Gegengewicht zu bilden. Ab 1930 lief die Weimarer Verfassung faktisch leer. Sie wurde seit Adolf Hitlers Amtsantritt 1933 allenfalls noch in einzelnen Details beachtet. Zu einer förmlichen Aufhebung der Verfassung ist es nie gekommen. Sie hatte ihren Staat verloren und endete so mit diesem.

Der hier vorliegende Verfassungstext in Details wurde achtmal verändert, doch blieb die rechtliche und politische Substanz der Verfassung dadurch unangetastet. Nach 1945 setzte eine intensive Diskussion um die Frage nach den Ursachen für das rasche Ende der Republik und ihrer Verfassung ein. Sie kreiste auch um das Problem, ob Mängel im Verfassungswerk ursächlich für das Scheitern der demokratischen Republik gewesen waren. Während dies früher vielfach bejaht worden ist, hat die historische und juristische Forschung seit den 1980er Jahren zu einer neuen Bewertung der Weimarer Verfassung geführt. Sie war ein rhetorisch starkes, politisch kompromissbehaftetes und juristisch weitgehend gelungenes Dokument. Als solches war sie gewiss nicht völlig frei von Mängeln, doch wurde sie auch durch ihre zeitgenössische Auslegung in Rechtsprechung und Rechtswissenschaft unterminiert.

Wie das Staatsrecht befand sich auch die Staatsrechtswissenschaft in der Krise. Die Positivisten, welche das geschriebene Verfassungsrecht zum maßgeblichen Bezugspunkt ihrer Arbeit nahmen, verloren allmählich ihre dominierende Position. Hingegen gewannen nicht-positivistische Richtungen an Boden, welche sich stärker an Kategorien wie „dem Staat“ oder „dem Politischen“ orientierten und sich so implizit oder explizit von der Weimarer Verfassung distanzierten. Auch die Rechtsprechung musste sich neu orientieren. So wurden einzelne Vorschriften – wie etwa der Grundsatz des Verhältniswahlrechts – lange Zeit hindurch überspitzt ausgelegt; das minderte die Fähigkeit der Republik zum Schutz ihrer politischen Ordnung. Andere Bestimmungen – etwa die Notstandsrechte des Reichspräsidenten – wurden durch Interpretation stark ausgeweitet und erlangten eine ambivalente Funktion: Während unter Reichspräsident Ebert mit Hilfe dieser Auslegung die Republik geschützt werden konnte, wurde sie unter Reichspräsident Hindenburg mit Hilfe derselben Auslegung geschwächt und letztlich zerstört. Dies lag freilich am wenigsten an der Verfassung selbst.

Кристоф Гузи

В ноябре 1918 г. революционные рабочие и солдаты Германии свергли монархию в рейхе и его землях. После непродолжительных боев за власть победу одержало социал-демократическое большинство и рейхсвер, поддерживающий его в тактических целях. Национальное собрание, образованное на основе всеобщих, свободных и равных выборов, в которых впервые приняли участие женщины, разработало и приняло Веймарскую конституцию. 14 августа 1919 г. она вступила в силу, заменив собой старую монархическую конституцию Германского рейха от 1871 г.

Конституция состояла из двух основных частей. Первая часть («Устройство и задачи рейха») регулировала организацию государства, т.е. республиканское, демократическое и федеративное устройство Германии. При этом земли потеряли многие из компетенций, которыми они обладали согласно прежней конституции (ст. 5 и далее), и в значительной мере стали зависеть от рейха в финансовом отношении (ст. 8).

Во главе государства стоял Рейхспрезидент (ст. 41 и далее). Его позиция была амбивалентной. Если следовать тексту Конституции, то он имел те же права и обязанности, что и президенты других демократических республик. Но в действительности эти права и обязанности были гораздо шире. Дело в том, что президент обладал особыми полномочиями в случае чрезвычайного положения (ст. 48), а в стране практически половину срока существования республики (особенно с 1919 по 1923 г. и с 1930 по 1933 г.) в той или иной форме царило «чрезвычайное положение». С другой стороны, такая позиция Рейхспрезидента была обусловлена организационной и политической слабостью других органов государственного управления на уровне рейха, в частности рейхстага и подотчетного ему правительства рейха (ст. 53).

Начиная с 1920 г. рейхстагу (ст. 20 и далее) удавалось формировать дееспособные правительства большинства, лишь преодолев серьезные политические противоречия. Зачастую страной правили кабинеты меньшинства, находившиеся у власти в течение короткого периода. Строго пропорциональное избирательное право (ст. 17, 22) способствовало возникновению раздробленности в парламентах, особенно в средний период республики. Слабо выраженное (во всяком случае на уровне рейха) сотрудничество между фракциями затрудняло работу в области законодательства и тем самым мешало успешному осуществлению политических и социальных реформ, предусмотренных Конституцией. Нередко эти реформы не шли дальше первых шагов, поэтому важные нововведения появлялись в форме постановлений Рейхспрезидента.

Тот факт, что правительство рейха обладало гораздо меньшей самостоятельностью, чем предусматривалось текстом Конституции, объясняется многими причинами: недостаточной парламентской поддержкой (ст. 52 и далее), конфликтами с главой государства в области полномочий, сопротивлением бюрократии в министерствах и ведомствах, где в основном продолжали служить чиновники времен монархии. Относительно малой эффективностью обладал и рейхсрат, т.е. палата земель на уровне рейха (ст. 60 и далее). Еще в большей степени это коснулось Экономического совета рейха (ст. 165), который был учрежден лишь на время и прозябал в тени.

В общем и целом Конституция хотя и содержала конкретный план создания государственных органов и определяла их функции, однако она вовсе не была истинным отражением их действительного положения: принципы Конституции подчас игнорировались ее практикой.

Вторая основная часть Конституции (ст. 109 и далее: «Основные права и обязанности немцев») отразила основные элементы социального строя, который был призван в общих чертах воплотить в жизнь экономическую, социальную и политическую справедливость, исходя из принципов равенства, свободы и солидарности. Отдельные разделы, поочередно трактующие права личности, вопросы общественной и культурно-политической жизни, религиозных воззрений, образования и экономического порядка, задавали масштабы противоречивой конструкции, состоящей из гарантий свободы отдельной личности и коллектива, из определения политических целей и задач, решение которых вменялось в обязанность государственным и общественным организациям.

Эти статьи должны были найти отражение не только в соответствующей трактовке Конституции и в практике правосудия. Напротив, предполагалось, что законодательство, органы политического и экономического самоуправления и стороны, заключающие тарифные соглашения, придадут их содержанию политическое оформление. Но последние едва ли находились на уровне этих высоких задач, поставленных перед ними: парламенты обладали малой дееспособностью, а все внимание их партнеров в социальной сфере – здесь следует назвать работодателей – было сосредоточено на вопросе об их равноправии, а также на носящей чисто символический характер дискуссии о продолжительности рабочего дня. Кроме того, на них возлагалась и такая непростая задача как преодоление тяжелых последствий войны и экономических кризисов. Слишком мало было ресурсов, подлежащих распределению, и слишком мало возможностей ими распоряжаться. Развитие социального строя не получило практически никакой поддержки ни со стороны правосудия (ст. 102 и далее), которое с трудом продвигалось по пути республиканского и демократического обновления, ни со стороны государственной судебной палаты (ст. 19), которая лишь незначительным образом смогла развить свою деятельность в области конституционного судопроизводства.

Таким образом, текст Конституции и политическая реальность расходились все больше и больше. Вначале это не имело особого значения, поскольку Рейхспрезидент Фридрих Эберт и большинство партий Веймарской коалиции (СДПГ, Центр и Немецкая демократическая партия (ДДП), признававших Конституцию, стремились претворить в жизнь дух Конституции. Однако на их пути возник целый ряд серьезных внутриполитических препятствий: последствия войны, вооруженные беспорядки (причем не только в пограничных районах), а также отсутствие необходимых возможностей в области экономической политики. В 1920 г. Веймарская коалиция лишилась поддержки своего большинства в рейхе, причем, как оказалось, навсегда. В результате политическая основа республики ослабла, а Рейхспрезидент все больше становился символом, опорой и гарантом нового строя. После смерти Эберта и избрания Пауля фон Гинденбурга Рейхспрезидентом (1925) эта опора Конституции постепенно стала утрачивать свое значение.

Центр политики и государственной власти все больше перемещался с органов, предусмотренных Конституцией, на военные и бюрократические элиты и неофициальные круги, сами по себе не обладавшие демократической легитимностью. Ни рейхстаг, ни правительство, ни партии, служившие опорой республики, не смогли надлежащим образом противостоять этому развитию. Начиная с 1930 г. Веймарская конституция практически стала выдыхаться. После прихода к власти Адольфа Гитлера придавалось значение в лучшем случае только ее отдельным аспектам. Формально она, однако, никогда не отменялась. Она лишилась государства, создавшего ее, и прекратила с его падением свое действие.

Предлагаемый ниже текст Конституции восемь раз подвергался изменениям в деталях, которые, однако, не затрагивали ее правовой и политической сущности. После 1945 г. возникла оживленная дискуссия о причинах столь стремительного падения республики и ее конституционного порядка. Дискуссия велась вокруг вопроса о том, явились ли недостатки Конституции первопричиной краха демократической республики. Если ранее на этот вопрос неоднократно давался положительный ответ, то с начала 80-х годов исторические и юридические исследования привели к новой оценке Веймарской конституции, согласно которым она представляла собой риторически сильный, политически компромиссный и юридически весьма удачный документ. Будучи таковым, она, конечно, содержала в себе и недостатки, однако основы ее были подорваны трактовкой, данной ей правосудием и правоведением того времени.

Как и государственное право, так и наука о государственном праве пребывали в то время в состоянии кризиса. Позитивисты, которые в своих работах ссылались прежде всего на конституционное право, как оно было зафиксировано на бумаге, постепенно теряли свои господствующие позиции. Зато обретали почву под ногами непозитивистские направления, которые предпочитали оперировать такими категориями как «государство» и «политическое» и – тайно и явно – отмежевались от Веймарской конституции. Искать новые ориентиры было вынуждено и правосудие. Отдельные предписания, как например принцип пропорционального избирательного права, длительное время трактовались утрированно, что снижало способность республики защищать свой политический строй. Другие положения, в т.ч. о правах президента в условиях чрезвычайного положения, получали широкую интерпретацию, приобретая тем самым амбивалентную функцию: если при президенте Эберте такая интерпретация способствовала защите республики, то при президенте Гинденбурге с помощью той же самой интерпретации республика была ослаблена и в конце концов низвергнута. Самая малая доля ответственности за это лежит на самой Конституции.

(Перевод с нем. Л. Бённеманн. Редакция перевода: Л. Антипова)