Einführung:Dokumente zur künftigen politischen Entwicklung Deutschlands (Frankfurter Dokumente)
In dem von den vier Hauptsiegermächten besetzten „Potsdam-Deutschland“ zeichnete sich bereits seit dem Frühjahr 1946 ab, dass die Siegerkoalition auseinanderbrechen würde. Nach dem Scheitern einer Einigung über die Deutschlandpolitik mit der UdSSR auf der Pariser Außenministerkonferenz im Juni/Juli 1946 kündigten die USA und Großbritannien den wirtschaftlichen Zusammenschluss ihrer Zonen zur „Bizone“ zum 1. Januar 1947 an. US-Außenminister James F. Byrnes erläuterte am 6. September 1946 in Stuttgart deutschen Repräsentanten die Kursänderung: Sie sah zwar keine Abtrennung des Rhein-Ruhrgebiets, aber eine Saar-Lösung im französischen Sinne sowie die Revisionsmöglichkeit für die Oder-Neiße-Linie vor.
Zum Durchbruch gelangte die neue Deutschlandpolitik der USA im Zeichen der „Containment“-Konzeption im ersten Halbjahr 1947. Sie bedeutete einen Verzicht auf weitere Bemühungen um Kompromisse mit der UdSSR unter Hinnahme der vorläufigen Spaltung Deutschlands, die sich nach der ergebnislos verlaufenen Moskauer Außenministerkonferenz vom März/April 1947 verstärkte. Das von der amerikanischen Regierung am 5. Juni 1947 verkündete Westeuropäische Wiederaufbauprogramm, das auch Deutschland zugutekommen sollte, wurde von der Sowjetunion für den gesamten Ostblock abgelehnt. Den damit erfolgten Bruch bestätigte die Londoner Außenministerkonferenz der vier Hauptsiegermächte vom November/Dezember 1947. Die amerikanischen und britischen Militärgouverneure erweiterten Zug um Zug die Befugnisse der Zweizonen-Wirtschaftsverwaltung in Frankfurt am Main. Sie fungierte schließlich wie die Regierung eines westdeutschen Kernstaats, deren Wirkungskreis allerdings auf die Wirtschaftspolitik beschränkt blieb.
Mit dem kommunistischen Umsturz in der Tschechoslowakei am 25. Februar 1948 erreichte der Kalte Krieg seinen vorläufigen Höhepunkt. Im Westen wuchs die Bereitschaft zur Abwehr. Am 17. März schlossen sich Frankreich, Großbritannien und die Benelux-Staaten in Brüssel zu einer Militärallianz („Westunion“) zusammen, die im April des folgenden Jahres in die Gründung der NATO mündete. Im April 1948 bildeten 16 europäische Staaten die Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC), um ihre Kredit- und Wirtschaftspolitik im Rahmen des „Marshall-Plans“ zu koordinieren. Die drei Westzonen, vertreten durch ihre Militärgouverneure, wurden Mitglied der OEEC.
Damit waren die internationalen Rahmenbedingungen geschaffen, um Westdeutschland auch staatlich verselbständigen zu können. Der nächste Schritt in diese Richtung erwies sich jedoch trotz der fortgeschrittenen globalen Polarisierung als schwierig. Darum bemühten sich ab Ende Februar in London Regierungsvertreter der drei Westmächte und in der letzten Sitzungsperiode auch der Benelux-Staaten um eine Einigung. Dabei akzeptierte die britische Regierung eine Mitkontrolle Frankreichs an der Ruhrindustrie im Rahmen einer internationalen Kontrollbehörde. Das neue Staatsgebilde sollte auch weiterhin unter, wenn auch abgemilderter, Besatzungsherrschaft stehen und seine künftige Verfassung bestimmte Vorgaben der Westmächte enthalten.
Während der Londoner Konferenz war eine weitere Entscheidung gefallen, die eine staatliche Organisation der Westzonen dringlich machte, andererseits aber auch erleichterte. Der sowjetische Militärgouverneur, Vasilij Sokolovskij, hatte die Gründung des Brüsseler Paktes und die Weigerung der Westmächte, Moskau über alle Beschlüsse der Sechsmächte-Konferenz zu informieren, zum Anlass genommen, am 20. März 1948 aus dem Alliierten Kontrollrat in Berlin auszuziehen und damit die Viermächte-Verwaltung des „Potsdam-Deutschlands“ symbolisch beendet.
Das Ergebnis der Sechsmächte-Konferenz fand seinen Niederschlag in den „Londoner Empfehlungen“ vom 7. Juni 1948. Sie enthielten das Angebot zur Errichtung eines westdeutschen Bundesstaats und Grundsätze für dessen Verfassung. Die entsprechenden Dokumente übergaben die drei Militärgouverneure Lucius D. Clay (USA), Pierre Koenig (Frankreich) und Brian H. Robertson (Großbritannien) am 1. Juli 1948 in Frankfurt, im Hauptquartier des amerikanischen Vertreters, den Ministerpräsidenten der elf Länder der drei Westzonen (eingeschlossen der Erste Bürgermeister von Hamburg und der Senatspräsident von Bremen).
In den „Frankfurter Dokumenten“ wurden die Regierungschefs (Dokument I) ermächtigt, bis zum 1. September eine aufgrund von Wahlen der elf Landtage zustande gekommene Verfassunggebende Versammlung einzuberufen. Sie sollte eine demokratische Verfassung mit Grundrechten und einer „angemessenen Zentralgewalt“ ausarbeiten, die für die beteiligten Länder eine „Regierungsform des föderalistischen Typs“ schaffe und am besten geeignet sei, „die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wiederherzustellen“. Das Angebot war mit der Aufforderung verbunden (Dokument II), Vorschläge für eine etwaige Änderung der Ländergrenzen innerhalb der Westzonen vorzulegen, und enthielt schließlich (Dokument III) Grundzüge eines künftigen Besatzungsstatuts. Die „Frankfurter Dokumente“ bildeten die Geburtsurkunden der Bundesrepublik Deutschland.
Ihre Übergabe erfolgte wenige Tage, nachdem eine lange erwartete Währungsreform am 20./21. Juni 1948 in den drei Westzonen die Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Konsolidierung und einen sinnvollen Einsatz der Mittel aus dem Europäischen Wiederaufbauprogramm geschaffen hatte. Zeitgleich mit der Währungsreform schuf der Direktor der Frankfurter Wirtschaftsverwaltung, Ludwig Erhard, in der Bizone durch Aufhebung bzw. Lockerung der Zwangsbewirtschaftung eine weitere Voraussetzung für eine wirtschaftspolitische Gesundung. Die rasch sichtbaren Erfolge der Sozialen Marktwirtschaft kamen der Koalition von CDU, CSU, FDP und DP zugute, die sie im Frankfurter Parlament (Wirtschaftsrat) und in dessen Exekutivspitze (Verwaltungsrat) vertrat, kontrolliert von einer Ländervertretung (Länderrat).
Die Sowjetunion beantwortete die Währungsreform in den Westzonen am 23. Juni 1948 mit einer eigenen Währungsreform in ihrer Zone sowie in Berlin, das sie damit als Teil „ihrer“ Zone in Anspruch nahm. Daraufhin bezogen die Westmächte auch die von ihnen kontrollierten Westsektoren Berlins in die Währungsreform ein, so dass in der Stadt bis März 1949 beide Währungen nebeneinander galten.
Die zweite Antwort Moskaus bestand in einer Blockade der Zugangswege zu den Westsektoren. Auf diese Provokation reagierten die USA und Großbritannien mit einer riskanten militärischen Aktion. Mit Hilfe einer Luftbrücke gelang ihnen die Versorgung ihrer (und der französischen) dort stationierten Truppen sowie der 2,2 Millionen West-Berliner, selbst im Winter 1948/49. Durch diesen Erfolg wuchsen Prestige und Selbstvertrauen der USA, aber auch die Zustimmung der Deutschen zu einer Westorientierung. Dass die Blockade Berlins nicht zu einer militärischen Konfrontation führte, verhinderte das amerikanische Kernwaffenmonopol.
Damit aber standen die Beratungen der westdeutschen Ministerpräsidenten über das Angebot einer Teilstaatsgründung, die noch am 1. Juli 1948 begannen, im Schatten der sowjetischen Bedrohung Berlins, gleichzeitig aber auch unter dem Druck einer nationalen Propagandaoffensive der SED im Zuge einer „Volkskongress-Bewegung“ für eine (gesamt)deutsche Republik. Die elf Regierungschefs, von denen fünf der SPD, vier der CDU und je einer der CSU und der FDP angehörten, trugen somit auch Mitverantwortung für das Schicksal der ehemaligen Reichshauptstadt. Sie kannten die historisch-politische Tragweite des ihnen abverlangten Votums, das auf die Mitwirkung an einer Vertiefung der deutschen Teilung hinauslief.
So konnten sie sich erst nach dreiwöchigen, fast pausenlosen Verhandlungen untereinander – auf dem Rittersturz bei Koblenz, in Niederwald bei Rüdesheim und in Frankfurt – und mit den drei Militärgouverneuren am 26. Juli 1948 in Frankfurt auf die „Organisation der drei Zonen auf der Basis des Londoner Übereinkommens“ einigen (so das Kommuniqué). Die Ministerpräsidenten erreichten dabei wesentliche Zugeständnisse der Militärgouverneure. So gelang es ihnen, Delegierte für einen „Parlamentarischen Rat“ – und nicht für die vorgesehene „Verfassunggebende Versammlung“ – wählen lassen zu können. Dieser Rat sollte dann – ein weiteres Symbol, um das Provisorium zu unterstreichen – auch keine „Verfassung“, sondern ein „Grundgesetz“ (umschrieben als „vorläufige Konstitution“) eines föderativ gegliederten Staates ausarbeiten. Und schließlich sollte dieses „Grundgesetz“ nicht – wie die Alliierten zunächst ebenfalls gefordert hatten – durch ein Plebiszit, sondern durch eine Mehrheit der elf Landtage bestätigt werden. Eine Volksabstimmung galt angesichts befürchteter kommunistischer „Einheitspropaganda“ und eines dadurch emotional aufgeladenen Wahlkampfs als politisch bedenklich.
Die Regierungschefs, die sich mit den Führungsspitzen ihrer jeweiligen Parteien abstimmten, waren in ihrer Entscheidung zugunsten einer Kooperation mit den Westmächten am 21. Juli 1948 in Niederwald vom Berliner Oberbürgermeister Ernst Reuter (SPD) nachdrücklich bestärkt worden. Danach hätte eine Ablehnung des Angebots, die sich zunächst abzuzeichnen schien, einen demokratischen „Kernstaat“ (mit Provisoriumsvorbehalt) errichten zu können, den Fortbestand der Besatzungsherrschaft („Kolonialregime“) und möglicherweise eine Preisgabe Berlins zur Folge gehabt, und das, ohne dadurch die Aussicht zu verbessern, von den Sowjets die Zustimmung zu einem liberal-demokratischen, also nicht „volksdemokratisch“ bestimmten Deutschland zu erreichen.
Nach einer Umfrage der amerikanisch kontrollierten „Neuen Zeitung“ (München) vom 21. August 1948 zogen 95 Prozent der „Eingeborenen von Trizonesien“ – wie sie in einem zeitgenössischen Karnevalsschlager hießen – einen westlichen Teilstaat einem kommunistisch beherrschten Gesamtdeutschland vor. Ein mit Westeuropa verbundener, freiheitlich ausgestalteter und wirtschaftlich prosperierender Teilstaat, in dem mehr als drei Viertel aller Deutschen lebten, galt, im Sinne des Provisoriumsvorbehalts, als alternativlose Übergangslösung. Dabei wurde es als selbstverständlich erwartet, dass sich ihm die Bevölkerung der Sowjetzone anschließen werde („Magnetwirkung“), sobald sie von deren Besatzungsmacht die Möglichkeit erhielt, ihr politisches Selbstbestimmungsrecht auszuüben.
Im Auftrag der Ministerpräsidenten erarbeitete vom 10. bis 23. August 1948 ein Ausschuss von Sachverständigen („Verfassungskonvent“) auf Herrenchiemsee einen Verfassungsentwurf, der bereits wesentliche Züge des späteren Grundgesetzes enthielt. Der von den elf Landtagen gewählte Parlamentarische Rat aus 65 Mitgliedern begann seine Arbeit am 1. September 1948 in Bonn, das von einer Mehrheit der Regierungschefs als Tagungsort bestimmt worden war. Die Beratungen vollzogen sich im Schatten der sowjetischen Blockade der Westsektoren Berlins, die erst am 12. Mai 1949 endete. Sie führten am 23. Mai 1949 zur Annahme des Grundgesetzes für die neugeschaffene Bundesrepublik Deutschland.
В оккупированной четырьмя главными странами-победительницами «Потсдамской Германии» уже с весны 1946 г. стали появляться первые признаки раскола внутри победившей коалиции. После провала конференции министров иностранных дел, проходившей в Париже в июне-июле 1946 г., на которой союзники не смогли договориться с СССР по вопросу политики в отношении Германии, США и Великобритания провозгласили с 1 января 1947 г. экономическое объединение своих оккупационных зон в Двойную зону («Би-зону»). Министр иностранных дел США Джеймс Ф. Бирнс, выступая 6 сентября 1946 г. в Штутгарте перед немецкими представителями, прокомментировал такое изменение политического курса следующим образом: хотя новый курс исключает отделение Рейнско-Рурской области, он предусматривает решение Саарской проблемы с учетом интересов Франции и пересмотр границ по линии Одера-Нейсе.
Решительный прорыв в политике США в отношении Германии был достигнут после перехода в первой половине 1947 г. к «доктрине сдерживания». Эта доктрина означала отказ от дальнейших поисков компромисса с СССР при одновременном признании временного раскола Германии, который углубился после безрезультатной московской конференции министров иностранных дел в марте-апреле 1947 г. 5 июня 1947 г. американское правительство утвердило программу восстановления Западной Европы, предусматривавшую, в частности, оказание помощи Германии. Однако Советский Союз отклонил ее как неприемлемую для стран восточного блока. Как следствие, разрыв отношений между Западом и Востоком стал реальным фактом, еще одним доказательством которого послужила Лондонская конференция министров иностранных дел четырех стран-победительниц, проходившая в ноябре-декабре 1947 г. Военные губернаторы США и Великобритании шаг за шагом расширяли полномочия Экономического управления Би-зоны во Франкфурте-на-Майне. В конце концов оно превратилось в своего рода правительство центральных областей Западной Германии, ограниченное, однако, только экономическими вопросами.
После коммунистического переворота в Чехословакии 25 февраля 1948 г. «холодная война» переживала один из кульминационных моментов. На Западе росла готовность к сопротивлению. 17 марта Франция, Великобритания и страны Бенилюкса объединились в Брюсселе в военный союз («Западный Союз»), на базе которого в апреле последующего года было образовано НАТО. В апреле 1948 г. 16 европейских государств создали Организацию европейского экономического сотрудничества (OЕЭС) с целью координации своей кредитной и экономической политики в рамках плана Маршалла. Три западные зоны Германии, представленные их военными губернаторами, стали членами OЕЭС.
Тем самым были созданы внешнеполитические условия, необходимые для того, чтобы предоставить Западной Германии статус независимого государства. Однако, несмотря на растущую политическую поляризацию в мире, следующий шаг в этом направлении оказался трудным. С конца февраля уполномоченные правители трех западных держав работали в Лондоне над решением проблем, возникших на пути к государственной независимости Западной Германии; на завершающем этапе заседаний к ним присоединились представители стран Бенилюкса. При этом британское правительство признавало за Францией право на участие в международном контроле над промышленностью Рурской области. Новое государственное образование должно было по-прежнему подчиняться режиму оккупационных властей, впрочем, менее строгому, а его будущая конституция подразумевала следование определенным предписаниям западных держав.
На Лондонской конференции было принято еще одно решение, которое вызвало острую необходимость образования государства в западных зонах Германии, создав одновременно благоприятные условия для реализации этого плана. 20 марта 1948 г. Главноначальствующий Советской военной администрации в Германии Василий Соколовский объявил о выходе Советского Союза из Контрольного совета союзников по Берлину, что само по себе символически подводило итог четырехстороннему управлению «Потсдамской Германией». Поводом к данному шагу послужило заключение Брюссельского пакта и отказ западных держав предоставить Москве полную информацию о решениях Лондонской конференции шести держав.
Результаты конференции шести держав отразились в так называемых Лондонских рекомендациях от 7 июня 1948 г. Они содержали предложение по созданию в Западной Германии федеративного государства и принципы его конституции. Трое военных губернаторов – Льюис Клей (США), Пьер Кёниг (Франция) и Брайан Х. Робертсон (Великобритания) – передали эти документы 1 июля 1948 г. во Франкфурте-на-Майне, где располагалась штаб-квартира американского представителя, премьер-министрам одиннадцати земель, входивших в западные оккупационные зоны (включая Первого бургомистра Гамбурга и президента сената Бремена).
«Франкфуртские документы» уполномочивали глав правительств отдельных земель созвать в период до 1 сентября 1948 г. Конституционное собрание, сформировав его по итогам выборов в 11 ландтагов (документ I). Конституционному собранию предстояло разработать демократическую конституцию, содержащую статьи об основных правах граждан и центральном органе государственного управления, , учреждающей «форму правления федерального типа» и оказываясь в высшей степени способной «восстановить разорванное в настоящий момент единство Германии». Далее следовали призыв вносить предложения по изменению границ между отдельными землями, входящими в западные оккупационные зоны (документ II), и характеристика основ будущего Оккупационного статуса (документ III). «Франкфуртские документы» являются своего рода свидетельством о рождении Федеративной Республики Германии.
Передача документов состоялась через несколько дней после того как давно ожидаемая денежная реформа, проведенная 20-21 июня 1948 г., создала в западных зонах предпосылки для экономической консолидации и целесообразного применения средств, выделяемых из Европейского фонда восстановления Европы. Директор Экономического управления во Франкфурте-на-Майне Людвиг Эрхард в свою очередь способствовал оздоровлению экономики американско-английской Зоны, отчасти устранив рационирование, отчасти либерализовав его практику. Успехи социальной рыночной экономики не заставили себя долго ждать, оказавшись политически выгодными для коалиции, состоящей из ХДС, ХСС, СвДП и ГП (Германской партии) и имевшей своих представителей как во Франкфуртском парламенте (Экономический совет), так и в руководстве его исполнительной власти (Административный совет), контролируемой представительством земель (Совет земель).
На денежную реформу в западных зонах Советский Союз ответил 23 июня 1948 г. денежной реформой в собственной зоне, а также в Берлине, на который он предъявлял права, считая его в ту пору «своей» территорией. В ответ на это западные державы распространили действенность своей денежной реформы на подконтрольные им секторы западной части Берлина, ввиду чего до марта 1949 г. в городе одновременно были в обращении две валюты.
Вторым ответом Москвы была блокада Западного Берлина, с перекрытием всех путей снабжения, ведущих к западным секторам города. На эту провокацию США и Великобритания реагировали рискованным военным маневром: с помощью воздушного моста им удавалось – даже зимой 1948-49 гг. – поддерживать обеспечение своих (и французских) войск, размещенных в городе, а также 2,2 млн. жителей Западного Берлина. Благодаря этому успеху престиж США и их уверенность в себе возросли, равно как и прозападная ориентация немцев. Американская монополия на ядерное оружие предотвратила возникновение военной конфронтации, опасность которой существовала вследствие берлинской блокады.
Таким образом, начавшиеся еще 1 июля 1948 г. консультативные заседания премьер-министров западногерманских земель, где обсуждалось предложение об образовании государства на отдельной части территории Германии, проходили в обстановке советской угрозы Берлину, одновременно попав под нажим национально-пропагандистского наступления СЕПГ в рамках движения Народного конгресса за общегерманскую республику. Одиннадцать глав правительств, пятеро из которых были социал-демократами, четверо – членами ХДС, а двое других представляли ХСС и СвДП, несли на себе определенную долю ответственности за судьбу бывшей столицы рейха. Они сознавали историческую и политическую значимость ожидаемого от них решения, которое влекло за собой углубление раскола Германии.
Поэтому только 26 июля 1948 г., во Франкфурте, после трехнедельных, практически беспрерывных совещаний в гостинице «Риттерштурц» в Кобленце, в Нидервальде близ Рюдесхайма, и во Франкфурте, где присутствовали все три военных губернатора, им удалось достичь договоренности об «Организации трех зон на основе Лондонского соглашения» (так значилось в коммюнике). При этом главы трех оккупационных властей пошли на значительные уступки премьер-министрам. Последним удалось добиться согласия на то, чтобы делегаты выбирались в Парламентский совет, а не в ранее предусмотренное Конституционное собрание. Совет должен был разработать не конституцию федеративного государства, а его Основной закон (который определялся как «временная конституция»), что символически выражало преходящий характер будущего государства. И наконец так называемый Основной закон подлежал утверждению не в ходе народного референдума, как того первоначально требовали союзники, а депутатским большинством одиннадцати ландтагов. Из-за опасности, исходившей от коммунистической пропаганды единой Германии, а также из-за обусловленного ею высокого эмоционального накала предвыборной борьбы, народное голосование оценивалось как политически рискованное мероприятие.
Решение в пользу кооперации с западными державами, принятое главами правительств отдельных земель при участии руководящих органов своих партий, нашло полное одобрение со стороны обер-бургомистра Берлина Эрнста Рейтера (СДПГ) во время его выступления в Нидервальде 21 июля 1948 г. По словам Рейтера, наметившаяся тенденция ответить отказом на предложения союзников о создании демократического по своей сути правительства центральных областей Западной Германии (с оговоркой относительно его временного характера), имела бы своим следствием продолжение оккупационного («колониального») режима и, возможно, сдачу Берлина. При этом шансы на то, что Советский Союз согласится на образование либерально-демократической (то есть не «народно-демократической») Германии были не велики.
Согласно опросу, который провела контролируемая американцами «Нойе цайтунг» в Мюнхене, 21 августа 1948 г., 95 % «туземцев из Тройной зоны («Три-зоны»)» как пелось в популярной тогда карнавальной песенке, предпочитали жить в западной части «расчлененной» Германии, а не в едином коммунистическом государстве. Образование на отдельной территории Германии государства, интегрированного в Западную Европу, существующего на базе свободного самоопределения и экономического процветания, в котором проживало более ¾ всех немцев, рассматривалось (подразумевая оговорку о его временном характере) как переходное решение, которому не было альтернативы. При этом, как само собой разумеющееся, ожидалось, что к этому государству присоединится и население советской оккупационной зоны («магнитное притяжение»), как только оно получит от ее администрации возможность воспользоваться своим правом на политическое самоопределение.
По поручению премьер-министров комитет экспертов (Конституционный конвент) в период с 10 по 23 августа 1949 г. разработал в замке Херренхимзее проект конституции, который содержал все существенные положения будущего Основного закона. Выбранный 11 ландтагами и состоящий из 65 членов Парламентский совет приступил к своей работе 1 сентября 1948 г. в Бонне – городе, который большинство глав правительств избрало в качестве места проведения совещания. Консультативные заседания проходили в обстановке советской блокады западных секторов Берлина, которая была снята лишь 12 мая 1949 г. Они закончились 23 мая 1949 г. принятием Основного закона недавно созданной Федеративной Республики Германии.