Einführung Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst, 5. Dezember 1916 / Bayerische Staatsbibliothek (BSB, München)

Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst, 5. Dezember 1916

Einführung

Der Erste Weltkrieg wurde zu einem harten Prüfstein für die Wirtschaft aller kriegsführenden Staaten, hatten sich die Beteiligten doch bald auf GlossarStellungskrieg und "Materialschlachten" einzustellen. Dementsprechend musste die gesamte wirtschaftliche Produktion auf die Erfordernisse der Kriegsführung abgestimmt werden. Besonders schwer traf es die GlossarMittelmächte, die durch die englische Seeblockade von den ausländischen Märkten abgeschnitten wurden. Sehr früh kam es deshalb zu einer Erschöpfung der eigenen Ressourcen. Bereits in den Schlachten bei GlossarVerdun und an der GlossarSomme wurde die materielle Überlegenheit der GlossarEntente offensichtlich. Die im August 1916 mit der GlossarObersten Heeresleitung betrauten GlossarPaul von Hindenburg und GlossarErich Ludendorff reagierten umgehend auf die neue Situation und verabschiedeten das so genannte Hindenburg-Programm. Das von Großunternehmern und Militärs rege unterstützte Programm sah die Erhöhung der Rekrutenzahl und der Waffenproduktion vor. Der Staat stellte damit seinen Willen unter Beweis, die Militarisierung der Wirtschaft zu forcieren und zu ihrem Abschluss zu bringen. Die Maßnahmen, die in der Beschäftigungspolitik geplant waren, wurden im Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst festgeschrieben, das am 5. Dezember 1916 in Kraft trat.

Das Hilfsdienstgesetz hat in der Forschung sowohl zum Ersten Weltkrieg als auch zur Sozialpolitik im Kaiserreich große Aufmerksamkeit gefunden. In der Beurteilung seiner historischen Bedeutung gehen die Meinungen allerdings auseinander. Für einige Historiker sind das Gesetz und die darin zum Ausdruck kommenden Bestrebungen nach vollständiger Mobilisierung aller wirtschaftlichen und sozialen Ressourcen ein Beweis für die Konzeption des "totalen Krieges" bzw. der "Totalisierung des Krieges" (S. Foerster). In diesem Zusammenhang wird vor allem auf die durch das Gesetz ermöglichte Einführung der GlossarZwangsarbeit für Kriegsgefangene und deportierte belgische und polnische Arbeiter verwiesen. Die  Forschung ist sich jedoch darin einig, dass der Versuch der totalen Mobilisierung lediglich eine Tendenz unter vielen darstellte. Außerdem erreichten diese Bemühungen zu keinem Zeitpunkt in vollem Umfang ihr Ziel.

Andere Autoren betrachten das Gesetz als einen der wichtigsten Schritte auf dem Wege zum Sozialstaat heutiger Prägung. Aus ihrer Sicht stellt das Dokument eine logische Fortentwicklung der GlossarSozialgesetzgebung der Bismarckära und des Wilhelminischen Kaiserreichs dar. Nach dieser Lesart kam es unter dem Eindruck des Krieges lediglich zu einer Forcierung und Radikalisierung bereits bestehender sozialpolitischer Entwicklungen.

In seiner ersten Fassung, die von der Obersten Heeresleitung und Vertretern der Schwerindustrie entworfen worden war, verfolge das Gesetzesvorhaben noch Zielsetzungen, die allein militärischen und kriegswirtschaftlichen Interessen dienten. So sollte die vorhandene Arbeitskraft vollständig mobilisiert und eingesetzt werden. Zudem zielte das Gesetz darauf, die Arbeitskraftfluktuation einzudämmen. Außerdem waren die Militarisierung der Arbeitsbeziehungen und die Einführung einer totalen Kontrolle über die Wirtschaft durch die Militärführung und die Unternehmer vorgesehen. Während die Bemühungen der Obersten Heeresleitung um die Erhöhung der Waffenproduktion keine nennenswerten Einwände hervorriefen, stießen die Arbeitspflicht für die Männer und insbesondere die Pläne zur Einbeziehung auch der Frauen auf energischen Widerstand. Es kam zu einer breiten öffentlichen und parlamentarischen Diskussion, in der liberale und sozialdemokratische Reichstagsabgeordnete sowie die Gewerkschaften Gegenvorschläge unterbreiteten. Da die Oberste Heeresleitung damals in der Schlacht an der Somme einen Durchbruch des Gegners befürchtete und den Versorgungsproblemen im Hinterland Rechnung tragen musste, war sie gezwungen, Zugeständnisse zu machen und bestimmte Änderungsvorschläge zum Gesetz zu akzeptieren. Nur so ließ sich die Zustimmung des Reichstags und die Mitwirkung der Arbeitgeber wie der Arbeiter bei der Umsetzung der geplanten Maßnahmen erreichen.

Den Dokument Sozialdemokraten und Dokument Linksliberalen gelang es im Einzelnen, folgende Änderungen durchzusetzen: die Gründung von Arbeiter- und Angestelltenausschüssen in den Betrieben und Büros, die Schaffung eines Systems paritätisch besetzter Schlichtungsausschüsse sowie die Erweiterung gewerkschaftlicher Kompetenzen. Außerdem hatten sie es geschafft, in den Text einen Passus einzubringen, wonach das Gesetz mit Kriegsende seine Gültigkeit verlor.

Eine besondere Erwähnung verdient die Formulierung des Gesetzes. Im gesamten Text kommt der Begriff "Arbeitspflicht" nicht vor. Alle Bestimmungen waren im Gegenteil im Geiste des 1914 verkündeten "GlossarBurgfriedens" gehalten. Das zeigt sich bereits am Namen, den das Gesetzeswerk trug: „Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst“. Mit derartigen patriotischen Parolen versicherte man sich nicht nur des Rückhalts in der eigenen Gesellschaft. Zugleich wollte man damit auch den auswärtigen Staaten die Einheit der deutschen Nation und den unerschütterlichen Siegeswillen der Deutschen demonstrieren.

Das im Dezember 1916 in Kraft getretene Gesetz schrieb die allgemeine Arbeitspflicht für alle Männer im Alter zwischen 17 und 60 Jahren vor, die für kriegsdienstuntauglich befunden wurden. Als vaterländischer Hilfsdienst wurde die Arbeit in den Betrieben definiert, die eine direkte oder indirekte Bedeutung für die Kriegsführung sowie für die Versorgung der Armee an der Front und der Zivilbevölkerung hatten. Als solche galten alle Betriebe der Kriegsindustrie, der Land- und Forstwirtschaft, medizinische Einrichtungen usw.

Mit der Leitung des vaterländischen Hilfsdienstes war ein eigens dafür geschaffenes Kriegsamt beim Preußischen Kriegsministerium betraut. Aufgrund des in der Verfassung des Deutschen Reiches festgelegten föderativen Staatsaufbaus gab es nämlich kein Reichskriegsministerium. Das Preußische Kriegsministerium koordinierte auch die Tätigkeit der Kriegsministerien derjenigen deutschen Länder, die ihre Souveränität zum Teil bewahrt hatten: Bayern, Sachsen und Württemberg.

Zu den Aufgaben des Kriegsamtes gehörte es zunächst festzulegen, welche Betriebe und Berufe als kriegswichtig zu gelten hatten. Ferner oblag es der Behörde, die Zahl der Arbeiter, die in einem Betrieb oder in diesem Arbeitszweig beschäftigt wurden, zu bestimmen. Außerdem hatte das Kriegsamt die Ernennung der Offiziere vorzunehmen, die den Vorsitz in den Ausschüssen führten. Schließlich bestätigte die Behörde die Mitglieder der Ausschüsse, die von den Arbeitsgebern und Arbeitnehmern ernannt wurden. Konflikte, die die Tätigkeit der Ausschüsse betrafen, wurden von einer Zentralstelle untersucht, die beim Kriegsamt angesiedelt war.

Vor Ort wurden die Vollmachten des Kriegsamtes an Ausschüsse delegiert, die in jedem Militärbezirk beim stellvertretenden Generalkommando eigens dafür geschaffen worden waren (§ 4). Diese Ausschüsse verhandelten Klagen über die Zwangsversetzungen der Arbeiter in andere Industriezweige und Betriebe.

Eines der Hauptziele des Gesetzes war es, der Arbeitskraftfluktuation zu begegnen – ein damals weit verbreitetes Phänomen. Zur Registrierung der Arbeiter im jeweiligen Betrieb und Industriezweig war die Schaffung von besonderen Ausschüssen vorgesehen (§7), die über alle Personen, die für den Hilfsdienst zu rekrutieren waren, Buch führten, die Entscheidung über die Überweisung des Arbeiters in einen anderen Betrieb trafen und für die Umsetzung dieser Maßnahme sorgten. Bei der Überweisung waren nach Möglichkeit das Lebensalter, der Familienstand, der Wohnort, der Gesundheitszustand, die frühere Beschäftigung des Hilfsdienstpflichtigen ebenso zu berücksichtigen wie das Verhältnis des in Aussicht gestellten Arbeitslohns zu den Unterhaltskosten des Beschäftigten sowie zur Zahl der von ihm zu versorgenden Personen.

Diese vagen Bestimmungen verloren gegenüber den Erfordernissen der Kriegs- und Staatsführung jedoch schnell an Bedeutung. So intensivierte die Regierung ihre Bemühungen, die Beschäftigungspolitik zu lenken. Unternehmern wurde fortan verboten, Personen einzustellen, die in kriegswichtigen Betrieben arbeiteten und keine Erlaubnis für einen Arbeitsplatzwechsel besaßen.

Um sich der Unterstützung des Reichtags und der Loyalität der Arbeiter zu versichern, war die Regierung gezwungen, in die Gründung von Schlichtungsausschüssen einzuwilligen (§ 9). Die Ausschüsse hatten zum einen darüber zu befinden, ob der Arbeitsplatzwechsel, den ein Arbeiter anstrengte, berechtigt war oder nicht. Zum anderen sollten sie überprüfen, ob die Weigerungen der Arbeitgeber, eine Bescheinigung für den Betriebswechsel auszustellen, begründet waren. Mit dem Einverständnis des Kriegsamtes konnten die bereits bestehenden Kriegsausschüsse diese Funktionen ausüben. Diese Ausschüsse erhielten das Recht, bei Bedarf solche Bescheinigungen selbstständig auszustellen. Der gleiche Ausschuss trat als Schlichtungsausschuss im Falle eines Arbeitskonfliktes im Betrieb auf. Dabei gestanden die gesetzlichen Bestimmungen der Schlichtungsstelle zu, einen Beschluss sogar dann fassen zu dürfen, wenn eine der beiden Parteien vor Gericht nicht erschien oder eine Kompromisslösung ablehnte. Bei der Schlichtung von Arbeitskonflikten durften Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertreter, die Ausschussmitglieder waren, keinen Einfluss auf die getroffenen Entscheidungen nehmen. Falls der Arbeitgeber dem Beschluss des Schlichtungsausschusses nicht folgte, erhielten die Arbeitnehmer das Recht, die Bescheinigungen, die ihnen den Arbeitsplatzwechsel gestatteten, auf eigene Faust auszustellen. Umgekehrt verloren Arbeitnehmer den Anspruch auf eine Bescheinigung und dementsprechend das Recht, den Arbeitsplatz zu wechseln, wenn sie dem Beschluss des Schiedsgerichts nicht Folge leisteten. Es ist bezeichnend, dass ein gewichtiger Grund für den Ausschuss, eine Entscheidung zugunsten eines Arbeiters bzw. Angestellten zu treffen, die Aussicht auf Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Rahmen des Hilfsdienstes war. Der Staat behielt sich faktisch die Rolle des Schiedsrichters in Konflikten zwischen den Unternehmern und den Gewerkschaften vor. Somit schlug sich im Gesetz die Entwicklung der deutschen Version einer GlossarKorporativwirtschaft nieder.

In allen Gremien, die auf Grundlage des Hilfsdienstgesetzes ins Leben gerufen wurden, führte ein Offizier mit beschließender Stimme den Vorsitz. Er wurde vom Kriegsamt ernannt. Zu den Ausschussmitgliedern zählten außerdem höhere Staatsbeamte, die durch den Reichskanzler oder die Landeszentralbehörde ernannt wurden, sowie die gleiche Anzahl von Arbeiter-, Angestellten- und Arbeitgebervertretern. Aufgrund des föderativen Aufbaus des Deutschen Reiches konnten Beamte des jeweiligen Landes Mitglieder in den Ausschüssen werden. Die gesetzlichen Bestimmungen über die Zusammensetzung der Ausschüsse spiegelten damit die im Krieg gewachsene Rolle der einzelnen "Interessengruppen" (der Arbeitgeber- und Arbeiterverbände) wider, die unter Umgehung der offiziellen Vertretungsorgane Zugang zu dem politischen Entscheidungsprozeß erhielten.

Das Hauptzugeständnis an die Gewerkschaften war die Einrichtung von Arbeiter- und Angestelltenausschüssen in Betrieben mit mehr als 50 Arbeitern und Angestellten. Diese Gremien waren in geheimen Wahlen zu bestellen. Die gesetzlichen Grundlagen für die Gründung derartiger Organe waren mit den im Hilfsdienstgesetz erwähnten Ergänzungen zur Gewerbeordnung von 1891 sowie mit den bayerischen (1900) und preußischen (1905) Ergänzungen zu den Berggesetzen geschaffen worden. Ursprünglich hatten diese Organe jedoch keine großen Kompetenzen besessen. Mit dem neuen Gesetz wurden die Arbeiter- und Angestelltenausschüsse vom Staat erstmals als vollberechtigte Vertreter der Arbeiter- und Angestellteninteressen und als gleichberechtigte Verhandlungspartner der Unternehmer anerkannt. Sie erhielten das Recht, den Arbeitgeber auch über die Wünsche und Klagen der Beschäftigten in Fragen des Arbeitschutzes und des Arbeitslohns in Kenntnis zu setzen. Sollte ein Arbeiterausschuss im Betrieb fehlen, so hatten die Arbeiter das Recht, sich an die Schlichtungsstelle zu wenden. Dabei erstreckte sich die Geltung dieser Vorschriften auch auf Personen, die in der Landwirtschaft beschäftigt waren. Indem der Staat den Arbeitern und Angestellten einen neuen politischen Status und neue Organisationsmöglichkeiten zugestand, versuchte er, die Gewerkschaften in das politische System zu integrieren und ihre Tätigkeit mit den Kriegsbedürfnissen des Reiches in Einklang zu bringen.

Der Versuch des Staates, den "Unternehmerabsolutismus" in die Schranken zu weisen, spiegelt sich in den Bemühungen wider, die Betriebsleitung transparenter zu gestalten. Der Unternehmer wurde etwa verpflichtet, Auskunft zur Betriebslage sowie zu Beschäftigungs- und Lohnfragen zu geben. Zur Kontrolle hatten die Bevollmächtigen des Kriegsamtes das Recht zur Betriebsinspektion erhalten. Für Arbeiter und Angestellte, die der Überweisungsanordnung keine Folge leisteten, sowie für Unternehmer, die entweder keine oder falsche Auskünfte erteilten, waren Strafsanktionen vorgesehen, die von Geld- bis hin zu einjährigen Haftstrafen reichten.

Der Gesetzgebungsprozeß und die endgültige Formulierung des Gesetzestextes verweisen bereits auf die Entstehung eines parlamentarischen Systems im Reich. Deutlich wurde, dass der Reichstag seine Schlüsselrolle als Legitimationsinstanz behaupten konnte. Die Grundbestimmungen des Gesetzes hatte das Kriegsamt mit der Reichstagszentralbehörde abzustimmen, die sich aus 15 Mitgliedern des Reichstagsausschusses zusammensetzte und bezeichnenderweise das Recht erhalten hatte, in den Sitzungspausen des Parlaments zu tagen. Außerdem war der Ausschuss berechtigt, bei dem Kriegsamt um Auskunft anzufragen und Vorschläge zu den Beschlüssen einzubringen, die bei der Umsetzung des Gesetzes getroffen wurden.

Die Umsetzung des Gesetzes über den Hilfsdienst bereitete erhebliche Schwierigkeiten. Bei weitem nicht alle der 1,7 Millionen kriegsdienstpflichtigen Fachkräfte konnten durch Beschäftigte aus anderen Industriezweigen, nicht zuletzt durch Frauen und Kinder, ersetzt werden. Über eine Million kriegsdiensttaugliche Beschäftigte waren als Fachkräfte "unabkömmlich" und setzten ihre Arbeit an der "Heimatfront" fort. Außerdem stieß die überstürzte Einführung des Hindenburg-Programms im Winter 1916/17 unerwartet auf ein wachsendes Kohledefizit sowie auf Transportprobleme. Aus diesem Grund war die Oberste Heeresleitung gezwungen, etwa 40 000 Bergleute von der Front abzuziehen. Trotz des Anstiegs der Waffenproduktion um 215% ging das Gesamtproduktionsvolumen 1917 auf 62% des Niveaus von 1915 zurück. Dies war zugleich der Grund, warum das Gesetz bei Unternehmern und konservativen Politikern zunehmend in die Kritik geriet. Es gewähre den Arbeitern nicht nur überflüssige Freiheiten, zudem habe es der Reichstag versäumt, der Arbeitskraftfluktuation besser vorzubeugen. Das Ende des Gesetzes kam jedoch erst mit dem politischen Zusammenbruch von 1918. Das Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst wurde vom GlossarRat der Volksvertreter am 12. November 1918 aufgehoben; lediglich die Bestimmungen zu den Schlichtungsausschüssen im Falle von Arbeitskonflikten blieben in Kraft.

Dem Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst kam somit nicht nur eine gewisse Rolle für die Kriegswirtschaft zu. Seine Bedeutung liegt vor allem darin, dass erstmals die wirtschafts- und sozialpolitische Rolle der Gewerkschaften als Interessenvertretung der Arbeitnehmer anerkannt wurde. Das Dokument legte schließlich die sozialpartnerschaftliche Beziehung zwischen Staat, Unternehmern und Gewerkschaften fest, die den Ersten Weltkrieg überlebte und der Arbeitsgesetzgebung der Weimarer Republik ihren Stempel aufdrückte.

Oksana Nagornaja

(Übersetzung aus dem Russ.: L. Antipow)

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