Einführung Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Staate Israel [Wiedergutmachungsabkommen], 10. September 1952 / Bayerische Staatsbibliothek (BSB, München)

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Staate Israel ["Wiedergutmachungsabkommen"], 10. September 1952

Einführung

Die Forschung hat dieses Abkommen vor allem unter zwei Perspektiven in den Blick genommen: Erstens geht es um die Frage nach den politischen Motiven des Abkommens: Schloß die Bundesrepublik dieses Abkommen aus eigenem Willen ab, oder bedurfte es des Drucks der USA? Und war das Luxemburger Abkommen gewissermaßen eine Eintrittskarte für die Aufnahme der Bundesrepublik unter die Völker der "freien Welt"? Zweitens stehen vor allem in der neueren Forschung stärker politologische und sozialphilosophische Fragen im Mittelpunkt: So wird seit einiger Zeit intensiv diskutiert, inwieweit mit dem Luxemburger Abkommen ein Modell geschaffen wurde, mit dem sich Konflikte lösen lassen, die aus historischen Verbrechen an ethnischen und anderen Minderheiten resultieren.

Während für die erste Perspektive das Interesse an der Vorgeschichte des Abkommens im Mittelpunkt steht, interessiert sich die zweite Perspektive vor allem für dessen Wirkungen. Damit geht auch eine gegenläufige Entwicklung des Interesses in nationaler und internationaler Perspektive einher: Für die deutsche Forschung hat sich gegenwärtig die einst zentrale Rolle des Luxemburger Abkommens für die Geschichte der Wiedergutmachung stark reduziert. Um so mehr erscheint es gegenwärtig in internationaler Perspektive als symbolisches Zentrum der deutschen Wiedergutmachung.

Das Luxemburger Abkommen zwischen der Bundesrepublik und Israel war das Ergebnis eines ungewöhnlichen und schwierigen diplomatischen Prozesses. Eine der größten Schwierigkeiten bestand darin, überhaupt erst die Voraussetzungen für die Verhandlungen zu schaffen. Erst nachdem die Alliierten 1951 definitiv abgelehnt hatten, die israelischen Forderungen an die beiden deutschen Staaten in Höhe von 1,5 Mrd. US-Dollar zu unterstützen, mußte Jerusalem notgedrungen in direkte Gespräche mit Bonn eintreten.

Während von der DDR keine Reaktion auf entsprechende Vorstöße kam, erklärte Bundeskanzler GlossarAdenauer sich dagegen bereit, solche Gespräche aufzunehmen und überdies eine als Vorbedingung geforderte Erklärung vor dem Bundestag abzugeben. Am 27. September 1951 verkündete er dort, daß "im Namen des deutschen Volkes [...] unsagbare Verbrechen begangen worden" seien, "die zur moralischen und materiellen Wiedergutmachung verpflichten, sowohl hinsichtlich der individuellen Schäden, die Juden erlitten haben, als auch des jüdischen Eigentums". Zudem traf Adenauer bei einem geheimen Treffen in London am 6. Dezember 1951 mit GlossarNahum Goldmann, dem Präsidenten der Jewish Claims Conference, die gleichermaßen überraschende wie weitreichende Entscheidung, die israelische Forderung nach einer Mrd. Dollar (nach damaligem Kurs 4,2 Mrd. DM) als Verhandlungsgrundlage zu akzeptieren. Dies waren zwei Drittel der von Deutschland insgesamt geforderten Summe – das fehlende Drittel wurde vergeblich bei der DDR angemahnt.

Die Alliierten machten der jüdischen Seite deutlich, daß ein Verhandlungsergebnis letztlich als deutsche Selbstverpflichtung zustande kommen müsse. Als sich die Deutschen jedoch erst einmal auf die Logik direkter Verhandlungen mit der jüdischen und israelischen Seite eingelassen hatten, wurde ihnen von amerikanischer Seite immer wieder bedeutet, wie schädlich ein Scheitern der Gespräche für das Ansehen der Bundesrepublik sein würde. Die Lösung des Dilemmas zwischen wirtschaftlichen und moralischen Erfordernissen überließen sie jedoch den Deutschen.

Die Gespräche selbst fanden auf neutralem Boden statt: Seit März 1952 verhandelten in einem alten Wasserschloß im niederländischen Wassenaar die deutsche Delegation in zwei Phasen parallel mit den Delegationen Israels und der Jewish Claims Conference. Für viele Israelis war die mit diesen Gesprächen verbundene indirekte Anerkennung der deutschen Regierung unerträglich. So war die Zustimmung der Knesseth zu diesen Gesprächen vor der Kulisse bürgerkriegsähnlicher Proteste vor dem Parlamentsgebäude in Jerusalem erfolgt. Lediglich der drohende finanzielle Kollaps Israels bewog die israelische Regierung dazu, über diesen Schatten zu springen.

Die finanzielle Hinterlassenschaft des "Dritten Reichs" war zum selben Zeitpunkt Gegenstand von Verhandlungen in London, in denen es um die deutschen Vor- und Nachkriegsschulden ging. Die Vertreter Israels und der Claims Conference bestanden in Wassenaar auf der Einzigartigkeit und Priorität der eigenen Forderungen. Auf deutscher Seite kollidierte dagegen die Auffassung, wonach Unrechtsschulden vor Geschäftsschulden gingen, mit dem Ziel, die jüdischen Forderungen im Gesamtzusammenhang aller aus dem Zweiten Weltkrieg resultierenden Forderungen gegen Deutschland zu diskutieren. Adenauer schwankte im Verlauf dieser Verhandlungen zwischen beiden Seiten, wobei er den Erfolg in Wassenaar und in London wollte. Für ihn galt: Die "Wiederherstellung unseres Kredits in der Welt hängt von dem Erfolg beider Verhandlungen ab. Das aber ist der Zweck des Ganzen."

Daher wären die Verhandlungen beinahe an der Frage gescheitert, ob die israelische Forderung in den Kontext der Londoner Verhandlungen gestellt werden dürfe oder als ein Anspruch sui generis behandelt werden müsse. So erklärte die von GlossarFranz Böhm und GlossarOtto Küster geführte deutsche Delegation nach einer ersten Gesprächsrunde weisungsgemäß, daß sie zwar eine Summe von drei Milliarden DM als israelischen Anspruch anerkannte, die effektive Höhe und den Modus der Zahlungen jedoch erst nach weiteren Fortschritten der Londoner Schuldenkonferenz diskutieren könne. Doch bedrängten Böhm und Küster den Bundeskanzler, die Drei-Milliarden-DM-Forderung zu akzeptieren, was sie durch ihren demonstrativen Rücktritt von der Delegationsleitung unterstrichen. Mit Rücksicht auf die negativen internationale Reaktionen lenkte Adenauer schließlich ein, und die Verhandlungen konnten fortgesetzt werden.

Während in der zweiten Verhandlungsphase um die Forderungen der Claims Conference gerungen wurde, gestalteten sich die Verhandlungen mit der Delegation Israels nach der Grundsatzeinigung einfacher. Im Mittelpunkt standen jetzt vor allem die Modalitäten der Warenlieferungen, wobei symbolische Fragen, wie etwa das Recht deutscher Handelsschiffe, israelische Häfen unter der Flagge der Bundesrepublik anzulaufen, eine wichtige Rolle spielten. Schwierigkeiten bereiteten zudem die Proteste der arabischen Nachbarstaaten Israels, die eine Stärkung ihres Gegners durch die deutschen Wiedergutmachungsleistungen voraussahen. Die deutschen innenpolitischen Gegner dieses Abkommens, darunter vor allem GlossarFritz Schäffer und GlossarFranz-Josef Strauß, griffen dieses außenpolitische Argument begierig auf.

Am 10. September 1952 unterzeichneten schließlich Adenauer, GlossarSharett und Goldmann in Luxemburg, also wiederum auf neutralem Boden, das mühsam ausgehandelte Paket. Dem Vertrag mit Israel über eine Globalentschädigung in Höhe von drei Milliarden DM standen zwei Protokolle mit der Claims Conference zur Seite. Das erste enthielt die ausgehandelten Grundsätze für die Verbesserung der bestehenden individuellen Entschädigungs- und Rückerstattungsgesetze, das zweite regelte die Globalentschädigung für die Claims Conference in Höhe von 450 Mio. DM. Von den insgesamt zu erbringenden 3,45 Mrd. DM, deren Zahlung sich über 14 Jahre erstrecken sollte, waren ein Drittel durch Lieferungen in deutschen Waren zu leisten, weitere 30% waren für den Kauf von Rohöl vorgesehen. Der Gesamtbetrag stellte für die damaligen Verhältnisse eine enorme Summe dar. Zum Vergleich: Der Bundeshaushalt für 1953 betrug 27,85 Mrd. DM.

Aber auch nach der Unterzeichnung des Abkommens hielten die Schwierigkeiten an: Vor allem unter Verweis auf die Gefährdung des Verhältnisses zu den arabischen Staaten opponierten neben Finanzminister Schäffer auch zahlreiche andere politische Kräfte gegen dieses Abkommen. Auch in der deutschen Bevölkerung war das Abkommen zu diesem Zeitpunkt nicht populär: Eine demoskopische Untersuchung des Allensbacher Instituts fand im August 1952 lediglich elf Prozent uneingeschränkte Befürworter unter den Befragten. Angesichts der zahlreichen Gegner in seiner eigenen Regierungskoalition war Adenauer bei der Schlußabstimmung im Deutschen Bundestag am 18. März 1953 schließlich auch auf die Stimmen der oppositionellen GlossarSPD angewiesen, um dem Abkommen zur Annahme zu verhelfen.

Nach der Ratifizierung wurde das Luxemburger Abkommen von der Bundesrepublik jedoch buchstabengetreu durchgeführt. Die damit verbundenen Leistungen trugen erheblich zum Aufbau der wirtschaftlichen Infrastruktur in Israel bei und wirkten gleichzeitig auch in Deutschland als Wirtschaftsförderungsprogramm. Über diese ökonomischen Wirkungen hinaus trug es jedoch auch dazu bei, daß die zunächst unüberbrückbar scheinende Sprachlosigkeit zwischen Deutschen und Juden nach dem Holocaust einer wenn auch schwierigen Kommunikation wich. Dies vor allem ist der Grund dafür, daß das Luxemburger Abkommen heute auch in der weltweiten Diskussion um die Bewältigung der Folgen von Diktaturen und historischem Unrecht als ein wichtiger Präzedenzfall diskutiert wird. Die Frage nach der symbolischen Bedeutung des Abkommens kann somit nicht allein hinsichtlich seiner materiellen Auswirkungen beantwortet werden, sondern muß vor allem mit Blick auf die Bedeutung für den nachfolgenden schwierigen Annäherungsprozeß zwischen Israel und der Bundesrepublik gesehen werden, der ohne dieses Abkommen vermutlich nicht in dieser Weise möglich gewesen wäre.

Die Frage, inwieweit das Luxemburger Abkommen freiwillig erfolgte oder gar als Eintrittskarte der Bundesrepublik in den Westen fungierte, hat gegenüber dieser symbolischen Perspektive seit dem Ende des Kalten Krieges deutlich an Bedeutung verloren. Doch läßt sich resümieren, daß sowohl die Alliierten als auch die Deutschen das Abkommen als einen eher peripheren Aspekt der Wiedergewinnung der Souveränität sowie des kommerziellen und moralischen Kredits der Bundesrepublik ansahen. Eine weit ausgreifende Politik der Wiedergutmachung stand zu dieser Zeit im Widerspruch zu den Prioritäten der Einbeziehung der Bundesrepublik in das westliche Bündnis. Letzteres erforderte freilich vertrauensbildende Maßnahmen, wozu die Bereitschaft gehörte, sich in gewissem Umfang auch den verbrecherischen Hinterlassenschaften des NS-Regimes zu stellen.

An diesem Punkt treffen sich schließlich die beiden Forschungsperspektiven: Das Luxemburger Abkommen bezeichnet den Auftakt zur Entwicklung neuer Standards des internationalen Rechts, wonach Staaten die Verantwortung für Verbrechen an eigenen und fremden Minderheiten übernehmen müssen. Das nach dem Ersten Weltkrieg aufgekommene Prinzip der Moralisierung von Kriegsreparationen (Jörg Fisch) wurde damit weiter vorangetrieben und von Staaten auf Individuen ausgeweitet. In gewisser Weise steht damit "Luxemburg" neben Glossar"Nürnberg": Ähnlich wie 1948 neue Maßstäbe für den Umgang mit den Tätern staatlicher Großverbrechen formuliert wurden, geschah dies 1952 auch mit Blick auf den Umgang mit den Opfern. Und auf diese Weise läßt sich das Luxemburger Abkommen als ein Gründungsdokument neuer Maßstäbe der historischen Gerechtigkeit lesen, dessen Wirkung bis auf den heutigen Tag anhält.

Constantin Goschler

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