Dekret über die Bildung der Arbeiter- und Bauernregierung
Schon am Tag nach der Machtübernahme bildeten die Bolschewiki eine neue, revolutionäre Sowjetregierung, die sie „Rat der Volkskommissare“ nannten. Sie spiegelte Anspruch und Wirklichkeit der bolschewistischen Machtübernahme wider. Die neue Regierung, so verhieß das Gründungsdekret, sollte basisdemokratisch agieren, „in engem Kontakt mit den Massenorganisationen der Arbeiter, Soldaten und Bauern“ stehen, unbürokratisch und flexibel bleiben, sich auf bloße „Kommissionen“ stützen und den obersten Sowjetgremien (dem Allrussländischen Sowjetkongress und seinem Exekutivkomitee) verantwortlich sein. Tatsächlich wurde nur wenig von diesem Konzept verwirklicht. Die „Kommissionen“ wurden nie gebildet, stattdessen zogen die „Volkskommissare“ in die alten Ministerien ein und übernahmen ihren Apparat. An die Stelle der Sowjetkontrolle trat die Abhängigkeit von der bolschewistischen Partei, die im ursprünglichen Konzept gar nicht vorgekommen war. Was den Bürgerkrieg und die 1920er und 1930er Jahre überdauerte, war im Grunde nur der revolutionäre Anspruch, greifbar in der Bezeichnung „Rat der Volkskommissare“ für die Sowjetische Regierung, bevor er 1945 in „Ministerrat“ umbenannt wurde.
In der Nacht vom 24. auf den 25. Oktober (6. auf 7. November) 1917 stürzten die Bolschewiki in einem bewaffneten Aufstand die Regierung Kerenskij und riefen die Sowjetrepublik aus. Als am folgenden Abend der 2. Allrussländische Sowjetkongress zusammentrat, beschloss er – auf Antrag der Bolschewiki – die Einrichtung einer „Arbeiter- und Bauernregierung“. Sie sollte „Rat der Volkskommissare“ (SNK) heißen und das Land zunächst „provisorisch“ verwalten, bis zum Zusammentreten der Konstituante, der Verfassungsgebenden Versammlung. Schon die Namensgebung verhieß etwas völlig Neues, den Abschied von der bisherigen Form der Ministerialregierung. Das vorliegende Gründungsdekret führte dazu aus: Zu jedem Zweig des staatlichen Lebens würden „Kommissionen“ gebildet werden, die „im engen Kontakt mit den Massenorganisationen“ das vom Sowjetkongress beschlossene Regierungsprogramm verwirklichten. Die neuen „Volkskommissare“ würden an die Spitze dieser Kommissionen treten und dem Allrussländischen Sowjetkongress und seinem Exekutivkomitee für ihre Amtsführung verantwortlich sein.
Alle vorgeschlagenen und vom Sowjetkongress bestätigten Regierungsmitglieder waren Bolschewiki. Zu diesem Zeitpunkt hatten die gemäßigten Sozialisten, die Menschewiki und die Rechten Sozialrevolutionäre den Kongress aus Protest gegen den bolschewistischen Putsch bereits verlassen. Die zurückbleibenden Linken Sozialrevolutionäre lehnten einen Eintritt in die Regierung ab, solange nicht auch die anderen sozialistischen Parteien beteiligt würden. Erst Mitte November übernahmen die Linken Sozialrevolutionäre das ihnen angebotene Landwirtschaftsressort, im Dezember sechs weitere Regierungsposten. Doch ihre Rolle als Koalitionspartner der Bolschewiki blieb Episode. Bereits im März 1918 zogen sie sich – aus Protest gegen den Abschluss des Friedensvertrages mit Deutschland – wieder zurück und räumten endgültig ihren Platz für eine rein bolschewistische Regierung.
Die Übernahme der Regierungsgeschäfte durch den Rat der Volkskommissare war im Oktober 1917 zunächst nur Programm. Die Kommissionen, denen die Volkskommissare vorstehen sollten, existierten nicht, und die Fäden der Macht liefen nicht hier, sondern im Militärischen Revolutionskomitee (VRK) zusammen, einem Organ des Petrograder Arbeiter- und Soldatensowjets. Anfang Oktober zur Verteidigung der Hauptstadt gegründet, hatten es die Bolschewiki zur Schaltstelle der Macht ausgebaut und mit seiner Hilfe den bewaffneten Aufstand vorbereitet und durchgeführt. Auch nach dem Sturz der Kerenskij-Regierung blieb das Militärische Revolutionskomitee als Kommandozentrale unentbehrlich: Bevor es sich Anfang Dezember auflöste, organisierte es den Übergang der Macht in die Hände der Sowjets. So verschaffte es auch den neuen Volkskommissaren Zugang zu den alten Ministerien: Auf Befehl des Revolutionskomitees besetzten bewaffnete Verbände die Gebäude, konfiszierten die Schlüssel und drohten jedem mit Entlassung, der die Sowjetregierung nicht anerkannte.
Noch im Laufe des Novembers übersiedelten alle Volkskommissariate aus dem Smol'nyj, ihrem bisherigen Sitz, in die alten Fachbehörden. Viel mitzunehmen gab es nicht. Im Smol'nyj hatte die gesamte Regierung gerade zwei Zimmer, jeder Volkskommissar kaum einen eigenen Schreibtisch besessen, und das gemeinsame Sekretariat war eben erst im Entstehen. Mit Hilfe des Militärischen Revolutionskomitees wurde der Widerstand der Ministerialbürokratie gebrochen. Auf organisierte Arbeitsniederlegung und systematische Aktenvernichtung reagierte man mit Entlassung und Verhaftung. Die Ministerialbeamten, die Ende Oktober ihre Gehälter bis Januar im Voraus erhalten hatten und nun streikten, wurden unter Strafandrohung aufgefordert, zum Dienst zu erscheinen oder die erhaltenen Summen zurückzuzahlen. Das massive Vorgehen der neuen Machthaber und die Aussicht, Staatswohnung und Pensionsansprüche zu verlieren, bewogen das Gros der Beamtenschaft, ihre Arbeit wieder aufzunehmen.
Ein Vorgang mit Folgen: Die Volkskommissariate übernahmen die alten Ministerien und gingen in ihnen auf. Vom ursprünglichen Konzept blieb, sofern es vorhanden war, nur der Name. Im internen Gebrauch benutzte man schon sehr bald die Bezeichnungen „Volkskommissariat“ und „Ministerium“ synonym. Wie groß die Kontinuität in der Ministerialbürokratie war, konnte der sowjetische Historiker M. P. Irošnikov anhand interner statistischer Erhebungen der Volkskommissariate zeigen. Fachbehörden wie das Finanzministerium, so ergaben seine Forschungen, wurden nahezu vollständig übernommen. Von der höheren Beamtenschaft der Volkskommissariate waren (im August 1918) 80-90 % schon vor der Oktoberrevolution im öffentlichen Dienst tätig gewesen, nur 8 % waren Bolschewiki! Lediglich in den Volkskommissariaten für Auswärtige Angelegenheiten und für Nationalitätenfragen war der Anteil der Kommunisten hoch und die Zahl derer gering, die schon früher einen staatlichen Posten bekleidet hatten.
Die Übernahme der alten Ministerien ließ auch die Fachabteilungen des Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitees (VCIK) verkümmern. Für den Aufbau einer eigenständigen zentralen Sowjetadministration fehlten ihnen die Mittel und das Personal, aber auch die Aufgaben. Die neuen/alten Volkskommissariate/Ministerien zogen alles an sich. Die beiden wichtigsten neuen Behörden, die Außerordentliche Kommission (ČK) und der Oberste Volkswirtschaftsrat, wurden der Regierung und nicht der Sowjetspitze, dem VCIK, unterstellt. Von den 184 Gesetzen und Dekreten, die von Oktober bis Ende 1917 erlassen wurden, gingen gerade neun auf das Konto des Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitees. Für 88 war der Rat der Volkskommissare und für 62 einzelne Volkskommissariate verantwortlich. Das Allrussländische Zentrale Exekutivkomitee wurde auf eine quasiparlamentarische Kontrollfunktion abgedrängt – nur ohne das legislative Monopol seines bürgerlichen Pendants. Ende Dezember 1917 löste das Zentrale Exekutivkomitee die eigenen Fachabteilungen auf und stellte das freiwerdende Kaderpotential den Volkskommissariaten zur Verfügung.
Dass der Rat der Volkskommissare zunächst nur „provisorisch“ bis zum Zusammentreten der Verfassungsgebenden Versammlung mit der Wahrnehmung der Regierungstätigkeit beauftragt worden war, erwies sich schon im Januar 1918 als bedeutungslos. Während die Konstituante, als sie sich den Wünschen der Bolschewiki widersetzte, nach nur einer Sitzung wieder aufgelöst wurde, blieb der Rat der Volkskommissare im Amt. Die Verfassung der RSFSR (angenommen am 10. Juli 1918 vom 5. Allrussländischen Sowjetkongress) beauftragte den Rat der Volkskommissare mit der „allgemeinen Verwaltung der Geschäfte“, mit dem Recht, „Dekrete, Verordnungen, Instruktionen“ zu erlassen, ja überhaupt „alle Maßregeln“ zu ergreifen, „die für einen geregelten und schnellen Lauf des staatlichen Lebens notwendig“ seien. Allerdings hatte er alle Entscheidungen von erheblicher staatlicher Bedeutung dem Allrussländischen Zentralen Exekutivkomitee der Sowjets zur Prüfung und Bestätigung vorzulegen, das seinerseits befugt war, alle Beschlüsse und Entscheidungen des Rates der Volkskommissare aufzuheben und zu stornieren. Denn der Allrussländische Sowjetkongress blieb nach der Verfassung „die höchste Gewalt“ im Staat, das Allrussländische Zentrale Exekutivkomitee – das „höchste gesetzgebende, verfügende und kontrollierende Organ“ zwischen den Kongressen.
Alle Ansätze zur Stärkung der Sowjetspitze gegenüber der Regierung gingen – wenig später – im Bürgerkrieg unter. Die oft gestellte Frage, ob die innersowjetische Entwicklung ohne den Bürgerkrieg eine andere Richtung genommen hätte, erscheint spekulativ, ihre Erläuterung müßig. Von 1919 bis zum 2. Februar 1920 trat das Zentrale Exekutivkomitee zu keiner Sitzung zusammen. Sein Präsidium tagte in unregelmäßigen Abständen, ohne größere Bedeutung zu gewinnen. Die Entscheidungen an der Spitze fielen ohne Beteiligung der zentralen Sowjetgremien, und auch die lokalen und regionalen Sowjets verloren, wie noch zu zeigen sein wird, ihre Bedeutung als Entscheidungsträger; beide wurden durch „außerordentliche“ Organe ersetzt. Parteipolitische Rücksichtnahme war nicht mehr vonnöten: Die Linken Sozialrevolutionäre, die – gestützt auf ihre starke Stellung im VCIK – die Rechte der Sowjets verteidigt hatten, befanden sich seit ihrem Putschversuch im Juli 1918 im offenen Konflikt mit den Bolschewiki.
Im Kampf gegen Hunger, Krieg und Konterrevolution verlieh die Regierung zivilen wie militärischen Kommissariaten diktatorische Vollmachten. Wo die vorhandenen Institutionen zur Bewältigung der Probleme nicht auszureichen schienen, schuf sie neue. Eine Vielzahl von Kommissionen und Organisationen agierte und agitierte schließlich nebeneinander, miteinander und gegeneinander. Der Rat der Volkskommissare koordinierte und legalisierte die häufig andernorts getroffenen Entscheidungen; aus der kollegial verfassten Regierungsbehörde wurde eine plenipotente Schaltstelle der Macht. Dass dieses System von Kommissariaten und Kommissionen ohne klare Abgrenzung von Rechten und Zuständigkeiten nicht bald in einem völligen Chaos endete, lag wohl daran, dass die kleine bolschewistische Führungsspitze die wichtigsten Ämter in Personalunion vereinte, dass sich oberhalb der Institutionen das Chaos lichtete und die Entscheidungsgewalt in der Hand weniger zusammenlief.
Man hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Gewicht des Rates der Volkskommissare im staatlichen Willensbildungsprozess eng mit der unangefochtenen Autorität seines Vorsitzenden Lenin zusammenhing. Der Rat basierte auf seinem Konzept; am Auf- und Ausbau und an der Verteidigung seiner Rechte hatte Lenin einen wesentlichen Anteil. Er stärkte die Regierung gegenüber der „parlamentarischen“ Mitsprache des VCIK und hielt sie frei von der Gängelung durch die Partei. Schon bei Lenins erster Erkrankung im Frühjahr 1922 erwies sich, dass er in dieser vermittelnden Funktion durch seine Stellvertreter nicht zu ersetzen war. Der Rat der Volkskommissare konnte ohne Lenin, so zeigte sich, keine weiterreichenden Entscheidungen selbständig tragen. Er blieb auf die stete Unterstützung und Absicherung im Politbüro angewiesen, wohin sich das Schwergewicht der politischen Führung nun verlagerte. Diese Entwicklung hatte – folgt man der Literatur – bereits im Bürgerkrieg begonnen: mit dem Ausbau des Parteiapparates an der Spitze und dem Aufbau einer das ganze Land erfassenden Parteiorganisation. Der „Dualismus“ von Partei und Staat wird dahinter als Grundproblem erkennbar – eine Konstellation, die im Gründungsdekret des Rates der Volkskommissare, im ursprünglichen Konzept des „Sowjetstaats“ gar nicht „vorgesehen“ war.
Dekret des 2. Allrussländischen Sowjetkongresses über die Bildung der Arbeiter- und Bauernregierung, 26. Oktober (8. November) 1917[ ]
Rat der Volkskommissare.
Der Allrussländische Kongress der Sowjets der Arbeiter-, Soldaten- und Bauerndeputierten beschließt:
Bis zur Einberufung der Konstituierenden Versammlung eine provisorische Arbeiter- und Bauernregierung zur Verwaltung des Landes zu bilden, die "Rat der Volkskommissare" heißen wird. Die Leitung der verschiedenen Zweige des staatlichen Lebens wird Kommissionen übertragen, die die Ausführung des auf dem Kongress verkündeten Programms in enger Verbindung mit den Massenorganisationen der Arbeiter, Arbeiterinnen, Matrosen, Soldaten, Bauern und Werktätigen zu übernehmen haben. Die Regierungsgewalt liegt beim Kollegium der Vorsitzenden dieser Kommissionen, d.h. dem Rat der Volkskommissare.
Die Kontrolle über die Tätigkeit der Volkskommissare und das Recht, sie abzusetzen, verbleibt dem Allrussländischen Kongress der Sowjets der Arbeiter-, Bauern- und Soldatendeputierten und seinem Zentralen Exekutivkomitee.
Der Rat der Volkskommissare setzt sich gegenwärtig aus folgenden Personen zusammen:
Vorsitzender des Rates – Vladimir Ul'janov (Lenin);
Volkskommissar für Innere Angelegenheiten – A. I. Rykov;
für Ackerbau – V. P. Miljutin;
für Arbeit – A. G. Šljapnikov;
für Militär- und Marineangelegenheiten – ein Komitee, bestehend aus: V. A. Ovseenko (Antonov), N. V. Krylenko und P. E. Dybenko;
für Innenhandel und Industrie – V. P. Nogin;
für Bildungswesen – A. V. Lunačarskij;
für Finanzen – I. I. Skvorcov (Stepanov);
für Auswärtige Angelegenheiten – L. D. Bronštejn (Trockij);
für Justiz – G. I. Oppokov (Lomov);
für Versorgung – I. A. Teodorovič;
für Post und Telegraphen – N. P. Avilov (Glebov);
Vorsitzender für nationale Angelegenheiten – I. V. Džugašvili (Stalin).
Der Posten des Volkskommissars für die Eisenbahnen bleibt zur Zeit unbesetzt.
Rev. Übersetzung hier nach: Altrichter, H. (Hg.), Die Sowjetunion. Von der Oktoberrevolution bis zu Stalins Tod, Bd. 1: Staat und Partei, München 1985, S. 26f.
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