Декрет Второго Всероссийского Cъезда Советов об образовании Рабочего и Крестьянского правительства, 26 октября (8 ноября) 1917 г.

Введение

В ночь с 24 на 25 октября (с 6 на 7 ноября) 1917 г. Glossarбольшевики в ходе революционного восстания свергли правительство GlossarКеренского и провозгласили республику Советов. Собравшийся вечером следующего дня II Всероссийский GlossarСъезд Советов принял по инициативе большевиков Декрет об образовании Рабоче-крестьянского правительства. Оно получало название Glossar"Совета Народных Комиссаров" и поначалу должно было править страной "временно", вплоть до созыва GlossarУчредительного собрания. Уже само название предвещало нечто совершенно новое – отказ от прежней формы правительства, кабинета министров. В связи с этим в Декрете говорилось, что будут образованы "комиссии", каждая из которых возьмет на себя руководство отдельной областью государственной жизни, осуществляя – "в тесном единении с массовыми организациями рабочих, работниц, матросов, солдат, крестьян и служащих" – принятую Съездом Советов правительственную программу. Во главе этих комиссий, значилось далее, будут стоять впервые назначемые Glossar"народные комиссары", которые в своей ведомственной деятельности будут подотчетны Всероссийскому Съезду Советов и его GlossarИсполнительному комитету.

Все члены правительства, кандидатуры которых были предложены Съезду Советов и одобрены им, были большевиками. На тот момент умеренные социалисты, Glossarменьшевики и Glossarправые эсеры, уже покинули конгресс в знак протеста против большевистского переворота. Остававшиеся на нем Glossarлевые эсеры отказывались участвовать в правительстве до тех пор, пока в него не войдут представители других социалистических партий. Только в середине ноября левые эсеры возглавят преложенный им народный комиссариат земледелия, а в декабре к ним перейдут еще шесть правительственных постов. Однако их роль в качестве партнеров большевиков по коалиции осталась кратковременным эпизодом. Уже в марте 1918 г., в знак протеста против заключения GlossarБрестского мира с Германией они подадут в отставку, окончательно уступив место правительству, состоявшему из одних большевиков.

В октябре 1917 г. передача всех правительственных функций Совету Народных Комиссаров была ничем большим как программным требованием. Комиссий во главе с комиссарами еще не существовало, и всеми делами заправляли не они, а GlossarВоенно-революционный комитет (ВРК), бывший органом GlossarПетроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Основанный в начале октября с целью организации защиты столицы, он был превращен большевиками в командный пункт власти, с помощью которого они подготовили и совершили вооруженное восстание. После свержения правительства Керенского Военно-революционный комитет в качестве штаба большевиков продолжал оставаться незаменимым: За период, предшествовавший его роспуску в декабре 1917 г., ВРК провел мероприятия по передаче власти в руки Советов. Кроме того, он обеспечил недавно назначенным народным комиссарам доступ к бывшим министерствам: по приказу Военно-революционного комитеа вооруженные отряды заняли бывшие правительственные здания, конфисковали ключи и пригрозили увольнением каждому, кто отказывался признавать Советское правительство. Уже в ноябре народные комиссары переехали из GlossarСмольного, служившего им до того времени резиденцией, в здания прежних министерских ведомств. Их багаж был небольшим. В Смольном все правительство занимало только две комнаты, не у каждого комиссара был собственный стол, а общий секретариат еще только создавался. При помощи Военно-революционного комитета протест министерской бюрократии был сломлен. На организованную забастовку и систематическое уничтожение документов новая власть отреагировала уволениями и арестами. От чиновников министерств, которые в конце октября получили авансом свою зарплату вплоть до января и теперь бастовали, под угрозой наказаний потребовали выйти на работу или вернуть уже полученные денежные суммы. Решительные действия новой власти и опасность потери государственного жилья и права на пенсию вынудили большую часть государственных служащих вернуться на службу.

Последствия этого процесса дали о себе знать: народные комиссариаты взяли на себя руководство прежними министерствами и растворились в них. От первоначальной программы, если таковая вообще имелась, осталось одно название. Уже скоро понятия "народный комиссариат" и "министерство" использовались во внутриведомственном языке синонимично. На основе данных статических исследований по отдельным ведомствам, проведенных самими народными комиссариатами, советский историк М. Ирошников показал, сколь значительной была преемственность кадров государственных служащих. Персонал отдельных министерств, как н-р, министерства финансов, почти в полном составе влился в соответствующий комиссариат. По данным на август 1918 г., 80%-90% государственных служащих, занятых на руководящей должности в народных комиссариатах, уже до GlossarОктябрьской революции находились на государственной службе, и только 8% были большевиками! Исключение составляли Glossarнародный комиссариат иностранных дел и Glossarнародный комиссариат по делам национальностей, где процентная доля коммунистов была высокой, а число государственных чиновников, служившх при царском режиме – низким.

Сохранение прежних министерств привело кроме всего прочего к упадку отдельных ведомств GlossarВсероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК). У них не хватало средств и сотрудников для того, чтобы сформировать независимый центральный орган управления Советами. Более того: еще не были определены те функции, которые им предстояло исполнять. Новые народные комиссариаты, они же старые министерства, прибрали все к своим рукам. Два самых главных новых учреждения – GlossarЧрезвычайная комиссия (ЧК) и GlossarВысший Совет Народного хозяйства – подчинялись правительству, а не верхушке Советов – ВЦИКу –, а из 184 законов и декретов, принятых за период между октябрем и концом декабря 1917 г., только 9 приходились на счет Всероссийского Центрального Исполнительного комитета. Напротив, под 88 стояла подпись Совета Народных Комиссаров, 62 – были продуктом творчества отдельных комиссариатов. Комптенции Всероссийского Центрального Испольнительного комитета были урезаны. Он превратился в своего рода псевдопарламент, за которым сохранялась функция контроля. Только в отличие от своего буржуазного двойника, ВЦИК не сумел монополизировать законодательные функции. В конце декабря 1917 г. Центральный Исполнительный комитет распустил свои ведомства и передал освободившихся сотрудников народным комиссариатам.

Тот факт, что Совет Народных Комиссаров должен был испонять обязанности правительства только "временно", до созыва Учредительного собрания, уже в январе 1918 г. утратил свое значение. Если Учредительное собрание, отказавшееся выполнять требования большевиков, было распушено после одного единственного заседания, то Совет Народных Комиссаров, наоборот, остался у власти. GlossarКонтитуция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским Съездом Советов, передала в ведение Совета Народных Комиссаров "общее управление делами", уполномочив его издавать "декреты, распоряжения, инструкции", и "вообще" принимать "все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни". Тем не менее он был обязан представлять все решения, имеющие большое государственное значение, на рассмотрение и одобрение Ценрального Исполнительного Комитета Советов, который в свою очередь имел право отменить или сторнировать любое решение Совета Народных Комиссаров. Дело в том, что, согласно Конституции, Всеросссийский Съезд Советов оставался "высшей властью", а Центральный Исполнительный комитет – "высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом" в период между Съездами Советов.

Все попытки укрепления власти верхушки Советов за счет правительства, предпринятые несколько позже, в условиях Гражданской войны не привели ни к каким результатам. Часто возникающий вопрос о том, не пошло ли бы внутриполитическое развитие в Советской России по другому пути, не будь Гражданской войны, следует считать исключительно спекуляцией на фактах, а его обсуждение – пустым времяпровождением. С 1919 г. и до 2 февраля 1920 г. Центральный Исполнительный комитет не собрался ни на одно заседание. Его Президиум заседал нерегулярно и не имел большого политического веса. Все решения в верхах принимались без участия центральных органов Советов. В отдельных местностях и регионах Советы, как будет показано ниже, также утратили свое значение в качестве распорядительных органов; эти функции отошли к "чрезвычайным органам". А принимать в расчет другие партии уже не было никакой необходимости: левые эсеры, которые, используя свои сильные позиции во ВЦИКе, защищали права Советов, находились в конфликте с большевиками, который после левоэсеровского путча в июле 1918 г. принял открытую форму.

В период борьбы с голодом, войной и контрреволюцией правительство предоставило гражданским и военным комиссариатам диктаторские полномочия. Если возникало впечатление, что существующие учреждения не в состоянии справиться с проблемами, то создавались новые структуры. В результате большое число комиссий и организаций действовало и агитировало одновременно, содействуя и противодействуя друг другу. Совет Народных Комиссаров направлял процесс принятия решений другими инстанциями и подтверждал их легитимность; в результате правительственный орган, имевший коллегиальную структуру, превратился во всемогущий центр власти. И если эта система комиссариатов и комиссий, права и компетенции которых не были строго очерчены, за короткий срок не потонула в хаосе, то связано это было скорее всего с тем, что немногочисленные представители большевисткой верхушки занимали одновременно несколько самых важных постов, что на уровне вышеположенных инстанций был виден выход из хаоса, а вся распорядительная власть сосредотачивалась в руках нескольких лиц.

Как справедливо было замечено, та роль, которую Совет Народных Комиссаров играл в процессе принятия политических решений, была тесным образом связана с непререкаемым авторитетом его Председателя – GlossarВ. Ленина. Совет создавался согласно его концепции; Ленин играл большую роль как в процессе его создания и совершенствования, так и в качестве защитника его прав. Он способствовал утверждению позиций правительства за счет "парламентского" представительства ВЦИКа, пытаясь избежать мелочной опеки СНК со стороны партии. Уже весной 1922 г., во время первой фазы заболевания Ленина, стало ясно, что ни один из его заместителей не сможет заменить его в качестве такого посредника. Как оказалось, без Ленина Совет Народных Комиссаров не был в состоянии самостоятельно принимать важные решения. Он постоянно нуждался в поддержке и подстраховке со стороны Политбюро, на которое теперь сместился центр политической власти. Если исходить из исторических исследований по данной теме, то соответствующие тенденции дали о себе знать уже в годы Гражданской войны: их первым признаком стали увеличение численности верхнего эшелона партийного аппарата и создание новых партийных организаций по всей стране. Уже тогда на заднем плане обозначилась такая основополагающая проблема как "дуализм партии и государства" – феномен, появление которого "не предусматривалось" Декретом об образовании Совета Народных Комиссаров и первоначальной концепцией "государства Советов".

Гельмут Альтрихтер

(Перевод с нем.: Л. Антипова)